浙江省衢州市人民政府办公室


衢州市人民政府办公室关于印发衢州市实施行政许可工作制度（试行）的通知

各县（市、区）人民政府，市政府各部门、直属各单位：
　　经市政府同意，现将《衢州市实施行政许可工作制度（试行）》印发给你们，请认真遵照执行。
　　
　　
　　二○○四年七月八日　　　　
　　
　　
　　
　　衢州市实施行政许可工作制度(试行)
　　
　　第一章 总 则
　　
　　第一条 为规范行政许可行为，加强对行政许可机关实施行政许可的监督，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，根据《中华人民共和国行政许可法》（以下简称行政许可法）等有关法律的规定，结合本市实际，制定本工作制度。
　　第二条 本工作制度适用于市本级行政机关实施行政许可的活动。
　　市本级经法律、法规授权具有行政许可权的组织和依照法律、法规、规章规定受委托实施行政许可的其他行政机关适用本工作制度。
　　第三条 市人民政府负责本工作制度的组织实施。
　　第四条 行政许可工作制度的落实情况，列入行政许可机关依法行政工作评议考核。
　　
　　第二章 集中办理、统一办理、联合办理制度
　　
　　第五条 市人民政府设立行政服务中心集中办理行政许可。按规定进驻市行政服务中心的行政许可机关应按要求在行政服务中心场所内设立窗口，统一受理行政许可申请，集中办理行政许可事项，统一送达行政许可决定。
　　第六条 对依法需要两个以上行政许可机关分别实施的行政许可，可以由市人民政府确定一个部门作为主办部门（或牵头部门，下同）受理行政许可申请，组织有关部门根据许可项目的实际办理情况及其需要，采取并联审批等方式统一办理，或者通过联审会议、联合勘察、联合听证等形式联合办理。
　　第七条 集中办理行政许可按照下列方式进行：
　　（一）进驻市行政服务中心的行政许可机关，受理行政许可申请、送达行政许可决定必须在行政服务中心内进行；进行审查、作出决定原则上也应当在行政服务中心内办理。
　　（二）进驻市行政服务中心的各行政许可机关，按照各自法定职责实施行政许可。办理行政许可事项涉及其他行政许可机关，且情况复杂，难以协商一致的，由市行政服务中心协调处理。
　　（三）各行政许可机关应当严格按照法律法规规定的程序和要求实施行政许可。
　　（四）各行政许可机关必须按照行政许可法和有关法律法规规定的时限办理许可事项。
　　第八条 统一办理或者联合办理行政许可的，按照下列程序和要求实施：
　　（一）申请人根据申请项目性质及需要，直接向主办部门申请，由该部门按程序进行审查，符合条件的予以受理。申请人向协办部门提出申请的，该部门应当即时转送主办部门。
　　（二）主办部门受理后，依照有关规定，将申请事项的相关材料转送有关协办部门，或者组织协办部门联合办理。
　　（三）协办部门根据统一办理、联合办理的具体工作要求和许可事项的实际情况，按照法定权限和要求，在规定的期限内，提出审查意见或者依法作出行政许可决定。
　　（四）主办部门汇总各协办部门意见后，在规定期限内作出行政许可决定并送达申请人。
　　第九条 有关集中办理、统一办理、联合办理的具体运作程序、工作规则，由市行政服务中心制订，经市人民政府同意后实施，并予以公示。
　　第十条 尚未进驻市行政服务中心的行政许可机关办理行政许可事项，需要其内设的多个机构办理的，该行政许可机关必须确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。
　　
　　第三章 延长办理期限批准制度
　　
　　第十一条 行政许可机关应当严格按照法定期限或承诺期限办理行政许可事项。
　　行政许可机关作出行政许可决定的期限，自受理申请之日起计算；行政许可机关对申请人申请材料不齐全或者不符合法定形式，但未依法履行告知义务的，自收到申请人提交申请材料之日起计算。
　　第十二条 有下列情形之一，行政许可机关难以在法定期限内办理行政许可事项的，可以延长期限作出行政许可决定：
　　（一）因申请人原因造成的；
　　（二）因自然灾害等不可抗力，难以在规定期限内作出行政许可决定的；
　　（三）情况复杂，难以在规定期限内作出行政许可决定的。
　　行政许可机关对外承诺办理期限的，不适用延长办理期限批准制度。
　　第十三条 行政许可机关延长行政许可办理期限的，经本行政许可机关负责人批准，可以延长10日；集中办理或统一办理、联合办理的，报市人民政府领导批准，可以延长15日。法律、法规另有规定的从其规定。
　　行政许可办理期限，只能延长一次。
　　第十四条 延长行政许可办理期限的，行政许可机关应当将延长期限的理由和期限书面告知申请人。
　　第十五条 申请延长办理期限，应当在法定期限届满3日前提出，并填写《延长行政许可决定期限审批表》（以下简称审批表）。
　　批准机关应当在法定期限届满前作出批准与否的决定。
　　第十六条 办理期限延长10日的审查、办理程序及归档按下列要求进行：
　　（一）行政许可机关的责任窗口或者承办处室负责人填写审批表，并注明理由；
　　（二）行政许可机关的分管领导审核并签署意见，主要领导批准（盖章）；
　　（三）行政许可机关将审批表分别送达市行政服务中心及本机关驻市行政服务中心窗口；
　　（四）行政许可机关的责任窗口或者承办处室将审批表送达申请人；
　　（五）市行政服务中心或者行政许可机关在办公场所将审批表予以公示，接受监督。
　　第十七条 办理期限延长15日的审查、办理程序及归档按下列要求进行：
　　（一）主办部门的责任窗口或承办处室负责人填写审批表，并注明理由；
　　（二）主办部门的分管领导初审后，主要领导审查并签署意见（盖章）；
　　（三）主办部门将审批表报市人民政府领导批准；
　　（四）市人民政府领导批准（盖章）；
　　（五）主办部门将审批表分别送达市行政服务中心及本部门驻市行政服务中心窗口；
　　（六）主办部门窗口将审批表送达申请人；
　　（七）市行政服务中心在办公场所将审批表予以公示，接受监督。
　　第十八条 延长办理期限的行政许可机关和市行政服务中心应当建立健全延长办理期限的行政许可资料管理制度，逐步实行计算机管理，提高办事效率。
　　第十九条 行政许可未能在法定期限内办结，又未按上述规定办理延长期限等手续的，一律按超时限处理。
　　第二十条 行政许可延长办理期限等情况由市行政服务中心每月统计，予以通报并向社会公布。
　　
　　第四章 监督检查制度
　　
　　第二十一条 市人民政府法制工作部门具体负责实施行政许可的日常监督检查工作。市人民政府工作部门的法制工作机构负责本系统实施行政许可的具体监督检查工作。
　　市人民政府行政监察部门在职责范围内依法对行政许可机关实施行政许可进行监督。
　　市行政服务中心受市人民政府委托，对进驻中心的行政许可机关实施行政许可进行监督管理。
　　其他有关部门按照法定职责依法履行相关的监督职能。
　　上述部门以下统称监督机关。
　　第二十二条 行政许可机关应当依据法定职权对被许可人从事行政许可事项活动进行监督检查。
　　依法接受行政许可机关委托实施行政许可的行政机关，应当配合委托机关对被许可人从事行政许可事项活动进行监督检查。
　　下级行政机关和综合行政执法机关，应当在其职权范围内协助上级或者有关行政许可机关对被许可人从事行政许可事项活动进行监督检查。
　　第二十三条 实行行政许可实施主体资格制度和行政许可办理人员资格制度。依据法律、法规、规章的规定，经市人民政府确认并公告的具有实施主体资格的行政许可机关，在法定职权范围内实施行政许可。
　　行政许可机关办理行政许可的人员应当取得《浙江省行政执法证》或者其他合法有效的行政执法证件。
　　第二十四条 监督机关对行政许可机关实施行政许可的下列事项进行监督检查：
　　（一）在规范性文件中规定行政许可的情况；
　　（二）行政许可实施主体的合法性；
　　（三）实施行政许可事项、条件、标准等内容的合法性；
　　（四）实施行政许可程序的合法性；
　　（五）实施行政许可收费的合法性；
　　（六）行政许可办理人员资格的合法性；
　　（七）履行对被许可人从事行政许可事项活动进行监督检查职责的情况；
　　（八）建立和执行实施行政许可工作制度的情况；
　　（九）应当监督的其他事项。
　　第二十五条 实行重大行政许可决定备案报告制度。对行政许可法第四十六条规定的应当举行听证的事项作出的准予行政许可决定，行政许可机关应当自作出决定之日起30日内向同级人民政府备案。政府法制工作部门负责备案的具体工作。法律、法规、规章对行政许可决定备案另有规定的，从其规定。
　　第二十六条 实行行政许可实施情况定期统计和分析制度。行政许可机关应将统计和分析每半年一次报同级政府法制工作部门。
　　第二十七条 对被许可人从事行政许可事项活动，通过核查有关材料可以达到监督检查目的的，行政许可机关应当以书面核查的方式进行。
　　第二十八条 对下列场所和事项可以依法进行实地检查：
　　（一）依法需要进行实地检查的生产经营场所；
　　（二）依法需要进行抽样检查、检验、检疫、检测的产品和商品；
　　（三）依法需要进行定期检验的直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的设备、设施；
　　（四）被许可人履行开发利用自然资源义务的情况；
　　（五）取得直接关系公共利益的特定行业的市场准入行政许可的被许可人，履行普遍服务的义务以及服务质量情况；
　　（六）法律、法规、规章规定应当进行现场监督检查的其他场所和事项。
　　行政许可机关对被许可人实施现场监督检查，应当委派2名以上工作人员进行。工作人员应当出示《浙江省行政执法证》或者其他合法有效的执法证件。
　　第二十九条 法律、法规、规章对被许可人生产经营的产品、商品有技术要求和检验检疫标准规定的，行政许可机关实施监督检查时可以依法进行抽样检查、检验、检测。
　　检查、检验、检测抽取样品的数量不得超过合理需要。需要退还的样品应及时退还被抽样单位；因检查、检验、检测行为不适当而给被抽样单位造成损失的，应当予以补偿。法律、法规、规章另有规定的，从其规定。
　　第三十条 监督机关可以通过下列形式对行政许可机关实施行政许可进行监督：
　　（一）听取行政许可机关的汇报；
　　（二）查阅行政许可实施和监督检查的材料；
　　（三）在联合办理行政许可的场所设立监督岗或者派驻监督人员；
　　（四）对行政许可听证、招标、拍卖、考试等活动进行现场监督；
　　（五）对实施行政许可相关工作制度及监督管理措施落实情况进行检查；
　　（六）对行政许可实施和监督检查情况进行暗访、巡查；
　　（七）接受公民、法人和其他组织的投诉举报并进行核查；
　　（八）依法可以采取的其他形式。
　　监督机关对行政许可机关实施现场监督和检查，应当委派2名以上工作人员进行，工作人员应当出示有效的监督检查证件。
　　第三十一条 行政许可机关应当建立和完善行政许可事项活动的投诉、举报制度，公布投诉电话和信箱，落实专人负责处理，及时组织查处，并为投诉、举报人保密。
　　第三十二条 行政许可机关应当按照行政许可法第六十四条的规定，建立被许可人违法行为查处情况抄告制度。有条件的应当实现不同行政区域有关行政机关之间的计算机系统互联，有效实施监督管理。
　　第三十三条 监督机关应当建立实施行政许可的投诉、举报制度，公布投诉电话和信箱，及时组织查处或者责成有关部门查处，并为投诉、举报人保密。
　　任何组织和个人发现行政许可机关违法实施行政许可或者不依法履行监督检查职责的，有权向监督机关投诉、举报。
　　
　　第五章 责任追究制度
　　
　　第三十四条 监督机关发现行政许可机关有下列情形之一的，应当依法作出责令限期改正或者依法撤销的处理，并可以予以通报批评；情节严重的，由行政监察机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究其刑事责任：
　　（一）在规范性文件中违法规定行政许可事项的；
　　（二）实施行政许可的机关或者工作人员资格不符合条件的；
　　（三）未在办公场所公示依法应当公示的材料的；
　　（四）对符合法定条件的行政许可申请不予受理的；
　　（五）未依法说明不受理行政许可申请或不予许可的理由的；
　　（六）违反法定事项、条件、标准实施行政许可的；
　　（七）依法应当举行听证而不举行听证的；
　　（八）违反其他法定程序实施行政许可的；
　　（九）违法收取行政许可费用的；
　　（十）不履行对被许可人从事行政许可事项活动的监督检查职责或者违法实施监督检查的；
　　（十一）不按规定建立和执行行政许可工作制度的；
　　（十二）其他违反法律、法规、规章规定实施行政许可的行为。
　　第三十五条 行政许可机关工作人员违反规定，有下列情形之一的，由政府法制工作部门暂扣其行政执法证件；情节严重的，由发证机关收缴其行政执法证件，并由行政监察机关给予行政处分，构成犯罪的，依法追究其刑事责任：
　　（一）在受理、审查、决定行政许可过程中，未向申请人、利害关系人履行法定告知义务的；
　　（二）申请人提交的申请材料不齐全、不符合法定形式，不一次性告知申请人必须补正的全部内容的；
　　（三）利用职务便利，设卡、刁难申请人，索取、收受他人财物的；
　　（四）违法实施行政许可给国家利益或者公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的；
　　（五）超越职权、滥用职权实施行政许可的；
　　（六）对投诉、举报违法实施行政许可行为的公民、法人和其他组织打击报复的；
　　（七）有其他违法行为的。
　　第三十六条 利害关系人依法向监督机关请求撤销行政许可的，监督机关应当进行核查并根据核查情况依法进行处理；依法不予撤销的，应当说明理由。
　　第三十七条 行政许可机关及其工作人员违反行政许可法规定给申请人、利害关系人造成经济损失的，应当依法赔偿；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　第三十八条 监督机关工作人员在实施监督活动中，徇私舞弊、超越职权、滥用职权或者渎职、失职的，由有关机关依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　
　　第六章 附 则
　　
　　第三十九条 各县（市、区）人民政府参照本工作制度执行。
　　第四十条 本工作制度由市人民政府法制办公室负责解释。
　　第四十一条 本工作制度自2004年7月1日起施行。
　　
　　附件：延长行政许可决定期限审批表（一）、（二）
　　
　　
　　
　　　附件
　　延长行政许可决定期限审批表（一）
　　
申 请 人
　　基本情况 办理事项名称
申报单位名称
负责人姓名 电话
延长办理期 限 的
　　基本情况 受理机关名称
规定审批时限
事项受理日期
期限截止日期
要求延长日期
要求延长办理期限的理由
　　
　　年 月 日
审查意见 实施行政许可机关的责任窗口（处室）意见
　　
　　年 月 日
实施行政许可机关的分管领导审核
　　
　　年 月 日
实施行政许可机关的主要领导核准（盖章）
　　
　　年 月 日 说明：
1、本表为一个部门单独办理行政许可时使用；
　　2、行政许可机关进驻市行政服务中心的，本表一式四份，本机关、市行政服务中心、申请人和本机关驻行政服务中心窗口各一份；未进驻的，本表一式三份，本机关、市行政服务中心和申请人各一份。
　　延长行政许可决定期限审批表（二）
　　

申 请 人
　　基本情况 办理事项名称
申报单位名称
负责人姓名 电话
延长办理期限的基本情况 主办部门名称
规定审批时限
事项受理日期
期限截止日期
要求延长日期
要求延长办理期限的理由
　　
　　年 月 日
审查意见 主办部门的窗口（责任处室）意见
　　
　　
　　年 月 日
主办部门的主要领导审核（盖章）
　　
　　
　　年 月 日
市人民政府领导核准（盖章）
　　
　　
　　年 月 日 说明：
1、本表为集中办理、统一办理、联合办理行政许可时使用；
　　2、本表一式五份，市政府、市行政服务中心、申请人、主办部门和主办部门驻行政服务中心窗口各一份。
　　
　　

　　　　　　　　　　侦查机关引入财产刑执行主体结构的法理思考

　　　　　　　　　　　　　　　◇ 许佩华 李昙静


财产刑执行案件执行标的到位率更低于民事执行案件。2011年，广东法院民事执行标的到位率为55.26%，财产刑执行案件执行标的到位率平均约30%，有的法院不到10%。刑罚执行的低效率，严重损害刑法的严肃性，对贯彻党和国家的刑事政策，对打击和预防犯罪极为不利。笔者认为，将侦查机关引入财产刑执行主体结构，是破解财产刑执行难的根本出路。

一、将侦查机关引入财产刑执行主体结构的法理依据

为有效解决财产刑执行难，必须让国家这个隐性主体变为显性主体，以法律形式确立侦查机关代表国家行使申请执行权的法律地位，并赋予侦查机关调查、控制财产的权力。侦查机关引入财产刑执行主体结构以后，该结构模式将从原来的“法院——检察院——被执行人”的三极结构，变构为“法院——检察院——侦查机关——被执行人”组成的四极结构。侦查机关代表国家行使申请执行权；法院为执行机关；检察机关行使对财产刑执行的监督权，监督侦查机关和执行法院合法行使权力；被执行人和利害关系人认为侦查机关查封、扣押、冻结的行为或执行法院处置财产的行为违法，侵害其合法权益的，可以请求检察机关纠正。将位于刑事诉讼程序始端、财产调查能力充沛的侦查机关引入财产刑执行法律关系，成为主体一极，既可在侦查阶段及时发现和控制犯罪嫌疑人的财产（实施财产保全），不致被转让、转移、隐匿而流失，又可以行使申请执行人的监督权利，使执行机关勤勉和合法，从而提高财产刑执行的实际到位率。

（一）法理基础：公法债权论。

对于财产刑的性质，主要有“惩罚权说”和“公法债权说”两种理论。“惩罚权说”认为，财产刑的目的是使犯罪人遭受剥夺金钱的痛苦，同时体现国家对犯罪人的否定性的道德、政治评价。“公法债权说”认为，财产刑的内容表现为一方当事人有请求对方当事人给付的权利，对方当事人则有给付的义务。“惩罚权说”强调刑罚中双方地位的不平等性，忽视了被惩罚者的正当权利，不利于刑罚功能的真正实现。我国刑事诉讼法确立财产刑执行主体三极结构模式，正是在法的惩罚功能理念基础上构筑起来的。财产刑就其所属法的部门来说是刑罚的一种，其终极目的是惩罚犯罪人，使被犯罪行为破坏了的社会秩序回复原态，并在满足人们报复欲望的同时，维护集体认同的道德价值体系。但刑罚关系也是一种权利义务关系，国家须站在法主体的地位去服从法律。不少学者认为，公法债权与私法债权具有同质性，财产刑的执行权可视为公法债权的收取权。从大陆法系国家的立法情况看，公法债权的执行，广义上属于债权实现的一种，一般准用民事强制执行法的规定。

在现代法治国家，“公法债权说”被普遍认同。按照霍布斯、洛克、卢梭、康德等启蒙思想家奠基的“社会契约论”，政府管理社会的权力，来源于公民和作为公共机构的政府签订的转让保护人身和财产权利的契约。犯罪人违反其与政府签订的遵守法令的契约而负有偿还债务的义务，给公共安全和秩序造成破坏，国家和政府代表所有公民收取该公法债权，而接受惩罚是犯罪人必须忍受的结果。惩罚也是“强制索取既是个人的又是公共的补偿的一种方式”。把刑罚关系看做是特殊的契约关系，“对嫌疑犯的监禁类似于对负债人的监禁”、“坐牢的人是在‘还债’”。公法债权并不排斥私法的调整。运用私法方法对公法债权进行保护，使私法精神不断向公法渗透，私法的自由、平等、人权的精神越来越多地体现在公法领域中。因此，公法债权以私法保护，不仅具有合理性，而且有利于公法上债权的实现，有利于法治国家的建设。

（二）域外法例考查。

关于财产刑执行的主体，域外存在四种类型。一是法院执行型，为大多数国家所采用。如《西班牙刑法典》第90条规定：“被判罚金者，应于判决后，或判决后15天内向法院完纳。如果被判罚金者缺乏资金，法院得允许其分期付款，其数额及日期可视犯罪之情况决定之。”美国模范刑法典规定，法院通知被判罚金者缴纳罚金，如不缴纳，法院可签发传票或逮捕证。二是检察官指挥司法警察执行型。如日本刑事诉讼法第490条规定，罚金、罚款、没收、追征、罚锾等，应当依检察官之命令执行。三是检察官执行为主法院执行为辅型。如我国台湾地区“刑事诉讼法”第470条规定，罚金裁判，依检察官命令执行，但裁判宣示后，经受裁判人同意，而检察官不在场者，由推事当场指挥执行。四是税务机关执行型。如《希腊刑事诉讼法典》第553条规定，税收征集工作人员负责执行罚金刑，有权决定使用何种强制措施，查封财物。

上述域外刑事诉讼法的财产刑执行主体结构模式，似乎都是两极结构，即执行机关——被裁判罚金人，无申请执行程序，也无监督程序规范。但上述国家和地区大多建立了在诉讼阶段对被告人财产保全制度。如《意大利刑事诉讼法》第316条第1款规定，如果确有理由认为即将支付财产刑、诉讼费或其他应向国库缴纳的款项缺乏保障，公诉人可以在诉讼的任何阶段要求对被告人的动产、不动产等归属于他的钱财实行保全性扣押；《德国刑事诉讼法典》第132条第1款规定，对在本法效力区域内无固定居所或者无住所的，有重大的犯罪嫌疑被指控人，可以责令其对可能的罚金、程序费用提供适当的担保。同时，规定法庭有调查犯罪者支付能力的义务。如英国在1991年法案之前，要求法庭对犯罪者的支付能力进行调查，罚金的数目必须反映罪行的严重性。此外，在刑事实体法上，建立了罚金刑易科制度、罚金刑缓刑制度和罚金刑减刑制度。社会积淀了深厚的法律文化基础，公民法律意识较强，加上较为完善的刑事司法制度，因此，其简明的财产刑执行两极结构模式有其存在的充分理由。反观我国，刑事诉讼阶段没有财产保全制度，案件审理中法官没有调查被告人财产状况的义务，判决罚金的数目常远远超出被告人的支付能力，财产刑执行不能严重制约财产刑罚的目的的实现。因此，我们不能简单的移植域外法，而应该立足于我们社会主义初级阶段，法治程度尚低，公民法律意识不强，司法权威不足，社会诚信体系未建立，公民财产状况未能定向透明的具体国情，将掌握强大调查能力的侦查机关纳入财产刑执行的主体结构中来，才能切实提高实际到位率。

二、侦查机关成为财产刑执行主体的制度保障

将侦查机关引入财产刑执行主体结构，应该以法律形式确立侦查机关的申请执行人地位，并赋予其财产查控权力。

第一，确立侦查机关的申请执行人地位。修改刑事诉讼法，确立由侦查机关代表国家在财产刑执行中行使申请执行的权利（权力）。

第二，赋予侦查机关财产查控权力。为了避免公权力过深过滥侵入私法领域，不能在刑事诉讼法中直接赋予侦查机关调查、控制公民财产的职权，也不宜由检察院签署财产查控命令，检察院作为法律监督机关，必须超然于刑事侦查、审判和刑罚执行等业务，保证监督的公正性。侦查阶段查控犯罪嫌疑人财产，其法律性质应归属于财产保全。可以借鉴意大利的保全性扣押制度，建立中国特色的刑事诉讼财产保全制度。侦查机关在侦查、起诉和审理阶段，对依法可能判处财产刑的案件，应当向有管辖权的人民法院申请财产查控命令，查封财产的价值数额由人民法院根据可能判处财产刑的数额确定。

第三，建立公、检、法协调配合新机制。侦查机关在刑事诉讼中申请人民法院签发财产保全命令，受理申请的人民法院组成合议庭审查，符合法定条件的，作出准予采取财产查控措施的决定书。在申请执行的同时，向执行法院移送被控制的财产。人民法院作出判决后，财产刑法律文书在送达被告人的同时，送达侦查机关和检察机关。侦查机关依生效法律文书向第一审人民法院申请执行。查封期限适用民事执行有关规定，查封期限届至而未接到人民法院送达刑事判决书的，及时申请续封。检察机关应统一财产刑执行监督机构，规范监督程序。


（作者单位：吉林大学 广东省高级人民法院）