浅谈检察机关关于农村信访举报工作的问题及对策

　　　　　　　　　　　　景县人民检察院 张海鹏 李宁

近年来，随着中央对农业、农村和农民的财政投入力度不断加大，下拨资金越来越多，加强农业基础设施建设、提高农业科技水平起到了巨大的推动作用。但涉农职务犯罪呈明显增多之势，问题十分突出。在相关政策落实过程中，一些国家工作人员和农村“两委”干部暗箱操作、虚报冒领、截留侵吞、中饱私囊，严重损害了农民群众的切身利益。我院从2010年到现在，共受理举报线索283件，其中涉及农村的线索112件，占总受理线索数的39%。这不仅造成了国家投入的涉农资产的大量损失，也严重伤害了群众的感情，成为影响社会和谐稳定的一个重要因素。同时最高人民检察院也提出了“紧紧围绕中央“三农”政策措施的贯彻实施,充分发挥检察职能,加大查办和预防涉农惠民领域职务犯罪力度,保障涉农惠民政策资金真正惠及广大农民,为“十二五”时期经济社会发展和社会主义新农村建设提供有力法治保障”的要求，要求检察机关充分发挥检察职能作用，把惩治和预防涉农职务犯罪作为服务新农村建设的重要途径。为有效地预防遏制农村基层干部侵财案件的发生，努力为社会主义新农村建设和农村经济的发展创造良好环境。笔者结合近年来我院受理举报和查办涉农侵财案件情况展开分析，谈点思考。
一、农村信访举报反映的主要问题
这些信访举报案件中，经分类统计，主要涉及四个方面的问题：
1、农村基础设施建设资金管理环节。该环节的涉案人员主要是参与管理和直接经手具体事务、资金的乡（镇）、站所领导职工、村委干部等，利用职务之便，贪污或挪用农村基础建设资金。从我院近两年受理的案件线索看，一般表现为，贪占土地承包费和宅基费等集体财产，这类案件占举报线索的24%。
2、专项款物管理环节。在救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济、社会保障等专项款物管理环节，一些村干部利用灾害申报、处理紧急，监督滞后等因素，对村民隐瞒国家惠农政策、补贴标准，暗箱操作，大肆国家涉农资金侵吞。犯罪主体多是采取对经手的资金进行克扣，虚列造表、伪造签字、欺骗审批等手段，骗取公款据为己有。一些资金管理人员借机构人员配备不齐，集部门领导、出纳、会计职权于一身，一人大权独揽，无人监管，挪用专款大肆挥霍。2010年、2011年我院受理这类案件线索有12件，占举报线索的10%。
3、退耕还林、粮食补贴资金管理环节。在退耕还林过程中，由于该工程涉及全县每个乡镇千家万户，点多面广，职能主管部门县林业局无法全面抽调人员全程参与，且规划面积是通过卫星测绘锁定，覆盖了农户土地、沟道面积，而一些沟道原本没有划给农户，一些村委干部在参与对退耕还林土地丈量、测算和申报过程中，利用沟道归属模糊，农户不知晓如何处理的心理，将该沟道所占面积虚列户名上报后骗取资金占为己有。在粮食补贴过程中，部分村干部多报耕地亩数，骗取国家补贴。从我院受理的112起案件线索来看，反映涉嫌贪污退耕还林款、粮食直补款的问题较为突出。其中反映村干部在发放粮食直补、林业补贴的过程中涉嫌贪占的有56件，占举报线索的50%。
4、农村资金管理环节。部分村财务制度不健全，不按规定由财务人员管理款项，部分款项而是由村干部直接管理，不入财务账，致使资金长期滞留于个人手中，完全脱离监管，用随心所欲，导致资金被贪污、挪用挥霍一空。二是入账发票不正规，用收据和打“白条”的形式入账。从我院近两年受理的案件线索年，一般表现为，村财务不公开或公开不及时、不真实的问题，这类问题占受理案件线索的100%。
　　二、造成以上问题的因素：
一是部分村干部法制观念淡薄。在一些案件的查办过程中我们发现，通过近几年的宣教工作，大部分基层干部已经有了一定的法制观念，知道那些事该做，那些事不该做。但同时他们的这种法制观念非常单薄，并没有一个系统的概念，往往在一些实际问题上把握不住。如公款私存、挪用公款偿还村里其他债务等问题都是由于法制观念的淡薄造成的。这些人往往认为：只要不把钱装进自己的腰包，只要是为村里办事，就不算违纪违法。因此说法制观念在一些基层干部的心中依然淡薄。
还有一些农村干部对国家法律法规知之甚少，对自己行为的法律后果认识严重不足，加上私心杂念太重，私欲澎胀，经不起金钱诱惑，存在着“有机会捞一把”的侥幸心理，最终走上了贪污挪用的犯罪道路
二是部分村干部家长式粗暴、野蛮作风。现在一些基层干部，特别是村干部中普遍存在家长式粗暴、野蛮作风，这些人没有民主的概念，在作出决策的时候不征求意见， 在村里的事务上专横独裁。如私自收费、敲诈勒索等行为，都是粗暴、野蛮作风的体现。此类案件往往牵涉的金额不大，但是激起的民愤很大，经常造成农村不稳定因素。
三是权力过分集中，缺乏监督。随着国家支农惠农政策的实施，涉农资金逐渐增多，一些农村基层组织工作人员既是涉农资金的实际运作者，又是涉农资金的管理监督者，他们集权钱职务于一身，这就为涉农职务犯罪提供了空间和机会，因此，他们一有机会不捞一把，就在所难免
四是监管缺失。目前对于村级财务及村务公开，上级有了非常明确的规定，我县也在全部行政村实行了村务公开“大台历”制度，要求每个村都要按时、按规定、按要求对村务进行公开。但在具体实施中对于村务公开工作本身却缺乏有力的监督，尽管对公开时间、公开内容、公开形式进行了详细的规定，但其透明度和全面性却得不到保证。何时公开，如何公开，公开什么仍然由村干部们说了算，广大群众并不能完全看到自己想看的公开内容。仅靠纪检监察部门的监督检查肯定无法保证，公开质量靠村干部科自觉对村务进行全面公开也不现实，监督的缺失直接导致了村务公开不全面、不透明，致使部分干部仍然有机会违规违纪。
三、当前农村信访举报突出的原因
1、群众民主法律意识日渐提高。随着法律知识的普及和新闻媒体对法律宣传力度的加大，农村集体学法、用法的意识显著提高。与以前相比，村民管理村务的主人翁意识得到增强，监督村务的积极性得到提高。“有难题靠法律”的观念逐步树立起来，促使村民在遇到基层不易解决的难题时，自觉运用法律手段到司法机关“讨个说法”。
2、个别农村基层干部违法乱纪，侵害了群众的合法权益。农村干部队伍中主流是好的，但有一些农村基层干部受特权思想和社会不良风气的影响，利用手中权力，假公济私，对土地承包、征地补偿款使用等村民敏感的问题，不经村民或村民代表同意，擅作主张，在位时不是考虑如何带领群众脱贫致富，而是盘算如何利用职权谋取私利，甚至个别村干部作风霸道、横行乡里，使村民的合法利益受到侵害。这些行为引起了群众的强烈不满，严重伤害了党和政府与人民群众之间的关系，激起了群众义愤而导致上访。
3、村财务管理混乱，办事透明度不高，群众有疑问。有的村由于执行财务制度不严，使得村干部将上级下拨的粮食直补款、退耕还林款、征地补偿费等随意截留，不入帐、不上报，长时间不向村民公开村务。即使公开也只是象征性地公开收支总额，不公开明细帐，透明度低。当群众提出质疑时，一些村干部不予说明和解释，甚至压制、打击群众，造成干群情绪对立。
4、村民反映的问题在基层得不到有效解决。农村群众也想把问题解决在基层，更渴望得到基层村干部的理解与支持。但有些村干部对群众反映的问题相互推诿“踢皮球”，使问题长时间不能从根本上得到圆满解决，村民对乡村干部失去信心，无奈只好到司法机关告状举报。
四、解决农村不稳定因素的主要对策
通过分析影响农村社会稳定的原因，我院将从以下四方面加强工作，以维护农村稳定。
（一） 紧紧围绕党委、政府关于建设好新农村的重大决策和部署，积极关心和支持新农村建设，将依法履行职责与服务“三农”有机地结合起来，既严格依法办案，又坚决摒弃就案办案，就事论事的单纯业务观点，充分发挥惩治犯罪，维护稳定的检察职能作用。要认真查办侵害广大农民群众切身利益、破坏农业生产、危害农村稳定的案件，必须站在为发展这一执政兴国为第一要务的高度发挥职能作用，严厉打击盗窃、破坏等有害农村社会稳定的刑事犯罪及农业生产、经营领域内发生的各种坑农害农犯罪活动，为建设新农村创造良好的社会法制环境。
（二）积极查办“涉农”职务犯罪，加强农村职务犯罪预防机制建设。针对利用职权侵吞、挪用“涉农”专项资金的犯罪，加大打击力度，加强防范和预防，充分发挥预防职能。利用县、乡、村三级预防点建立起便民举报责任区，使农民监督成为现实，构建起农村预防职务犯罪网络，积极为新农村建设创造良好的社会管理环境和服务环境。
（三）根据涉农重大刑事案件多由民事纠纷转化而来的特点，建立影响较大的民事纠纷乡镇上报制度和民刑通报制度，从而形成纵横交错的立体报告网，使影响较大的民事案件政府早知道、司法机关早知道，通力合作、形成合力，提前做好各方调解、安抚工作，全力避免由民事纠纷向刑事案件转化或者发生严重危害社会稳定的群体性违法事件发生的可能。同时，公、检、法、司要建立整体联动预防工作机制，避免严重危害农民利益，影响农村稳定的严重刑事案件的发生。
（四）建立县、乡、村三级联动机制。我们将受理群众诉求的渠道延伸至县、乡、村，在县、乡、村设立了举报箱和12590公开举报电话。从而进一步畅通基层诉求渠道，方便群众监督、举报违法行为，使广大群众足不出村就能维护自己的合法权益。加强与乡镇、村干部的联系，便于及时发现涉检信访苗头，及时解决。
（五）开展形式多样的法律宣传活动，让居住在农村群众有更多渠道了解我国现行法律及相关规定，使“按法律解决纠纷”的观念真正深入群众心中。针对这些情况提出以下几点建议：
1大力开展“送法进村”活动，向广大农民群众宣传法律知识。并通过捐资助困，文化扶贫，法律援助等多种形式，推进法治观念的深入民心，联系法院将具有代表性的案件的庭审搬到案发现场，让当地群众能通过以案讲法的形式了解法律知识，促进其知法、懂法、守法进程，杜绝同类违法发生。真正做到办理一件、教育一片、预防一地。
2将执行法律和保护农民权益有机结合，组织律师和其他法律工作者，办法律文化大集，真正送法到镇、乡、村。并且，长期开设法律咨询热线，为不懂法律的群众解决具体实际的法律问题。而且司法机关可通过梳理近几年办理的各类涉农犯罪的案件，找出其涉及触犯的刑法条文，并结合相关法律规定，制作简易的法律宣传小册子。
3结合办案，深入农村，实地调研，为群众排忧解难送温暖，真心诚意办实事，实现检察机关职能从单纯性执法向管理性服务的转变，发现问题，找准症结，向党委、政府提出宏观的意见和建议。通过加强对重点人群的帮教，特别是对青少年的法制宣传教育，不能流于形式，形成学校、家庭、社会“三位一体”的教育模式，使农村青少年有学不上、有家不归、无业可就的情况得以改善，不断推进社会主义新农村文化建设。
重庆市人民政府


重庆市除四害工作规定
重庆市人民政府


（重府令第52号，1993年8月25日发布施行，1993年8月21日市人民政府第四次常委会议通过）


第一条 为尽可能消除老鼠、苍蝇、蚊子、蟑螂（以下简称四害），控制疾病传播，保障人民身体健康，根据《中华人民共和国传染病防治法》和《国务院关于加强爱国卫生工作的决定》，结合本市实际，制定本规定。
第二条 本规定适用于本市各区及县（市）属城镇。
凡本市行政区域内的单位和个人，都有防范和杀灭四害的义务。
第三条 除四害工作由市、区（市）、县、街道（镇）爱国卫生运动委员会（以下简称爱卫会）统一领导，卫生防疫部门负责技术指导、效果监测，各基层单位的主管部门应协同抓好所属系统的除四害工作。
第四条 除四害工作所需经费除各级政府对公共无主地区予以补贴外，各单位和住户应予承担。
第五条 各单位、住户应有防鼠灭鼠措施，可采取堵洞、毒杀、粘捕等方法消灭老鼠。中小型单位应达到无鼠要求；大型单位应达到以鼠夹法测定捕鼠不超过2只，或以粉迹法测定鼠迹不超过五处或鼠征不超过二处；居民住户每户鼠迹阳性不超过一处。
第六条 各单位和住户应加强人畜烘便和废弃物的管理，采取诱捕、拍打和喷洒药物等方法消灭苍蝇。凡易招致苍蝇及孳生苍蝇的行业和重点场所，应逐步完善联蝇灭蝇措施。食品饮食行业、单位餐厅、厨房、操作间、库房、办公室和学校教室、医院病房应达到无蝇，居民住室、职工
和学生宿舍、普通工作间（15平方米）的蝇数不起过2只。生产、生活垃圾应日产日清，对垃圾箱（站、池、桶）、厕所应及时清理，定期洒药，不得有蛆蛹孳生。
第七条 各单位、住户应消除蟑螂的栖息场所，运用毒杀、粘捕和喷洒药物等方法杀灭蟑螂。蟑螂成、若虫阳性率不超过5％，平均密度每间（15平方米）不得超过5只：未孵化的蟑螂卵蛸每间不得超过2只。
第八条 各单位、住户应严格控制所管理范围内的蚊虫孳生场所。小单位积水场所不提有蚊虫孳生；中型单位各水场所蚊虫孳生总面积不得超过2平方米；大型单位积水场所蚊虫孳生总面积不得超过5平方米。任一有蚊房间的蚊数不得超过3只。
第九条 市、和区（市）县在统一组织除四害活动时，应使用市爱卫会办公室规定的药物并采取相应的安全措施，正确使用剂量。
禁止任何单位和个人经营伪劣药物。
第十条 市、区（市）县设除四害监督员。除四害监督员由从事除四害卫生专业人员和管理人员担任，分别由市、区（市）县爱卫会任命。除四害监督员的职责是：
（一）依据本规定对管理范围内的除四害工作进行监督；
（二）宣传除四害知识，指导开展除四害工作；
（三）参与处理违反本规定的行为。
第十一条 市和区（市）县可根据需要建立除四害服务机构，承担除四害的研究、试验和接受单位或个人的委托从事杀虫服务。
第十二条 因故不能自行实施除四害措施的单位、居民住户和个体工商户，可委托除四害服务机构代为处理，并支付相应的药物和劳务费用。其收费标准由市爱卫会办公室会同市财政局、市物价局核定。
第十三条 对符合下列条件的单位和个人，由各级爱卫会给予表彰、奖励：
（一）除四害成绩显著；
（二）在除四害组织协调工作中作出突出成绩的；
（三）在除四害科研工作中有重大贡献的。
第十四条 在市爱卫会规定的时限内，凡四害密度超过限度的，各级爱卫会办公室可给予警告并限期整改的处罚。经警告并限期整改后，四害密度仍超过限度的，由市或区（市）县爱卫会办公室按下列规定处罚，并责令限期改正。逾期不改正的，加倍处罚。
（一）对单位，凡四害密度超过规定限度在一倍以下的，罚款50元，超过规定限度一倍的，罚款100元，以此类推，但一次罚款最高不超过2000元。
（二）居民住户四害密度超过限度的罚款5－10元；
（三）对流动摊贩和从事非固定作业的人员违反本规定并招致国害之一集聚或孳生的，除四害监督员可现场给予20元以下的罚款。
第十五条 委托除四害消毒杀虫服务机构的单位和住户如被处罚，罚款由该除四害消毒杀虫机构承担。
第十六条 凡经营伪劣药物者，由市爱卫会同市工商部门、技术监督部门没收其全部伪劣药物及非法收入，并视情节按有关规定处理。
第十七条 现场处罚须有两人以上，出示市爱卫会制作的执法证件，并使用市财政统一印制的罚款单据。罚款一律上缴市财政。
第十八条 凡当事人对处罚决定不服的，可在接到处罚决定通知书之日起10日内，向上级主管部门（爱卫会办公室）申请复议，上一级主管部门应在收到复议申请的次日起15日内作出书面决定；对复议不服的，可以向人民法院起诉，逾期不申请复议或不起诉而且不履行处罚决定的

，原处罚部门可申请人民法院强制执行。
第十九条 除四害监督执法人员，必须尽职尽责，依法办事，群众有权对其玩忽职守、滥用职权或收取贿赂者，进行检举揭发，并由主管部门根据情节轻重给予严肃处理。
第二十条 本规定有关用语含义
（一）鼠夹法是指一日内布放的有效鼠夹中捕到老鼠的鼠夹所占比例来计算鼠密度的一种测定方法；
（二）粉迹法是指以一日内布放的长宽各20厘米的有效粉块中有鼠迹粉块所占比例计算鼠害程度的一种测定方法；
（三）蟑螂成、若虫阳性率是指发现有成、若虫的房间占总查房间数的百分比；
（四）孳生场所是指适宜蚊、蝇等虫害繁殖生长的场所；
（五）小型单位是指单位占地或使用面积不满1000平方米的单位；中型单位是指单位占地或使用面积在1000平方米以上不满3000平方米的单位；大型单位是指单位占地或使用面积在3000平方米以上5000平方米以下的单位；单位占地使用面积在5000平方米以上
1万平方米以下的，作两个大型单位计算；超过1万平方米的，以此类推。
第二十一条 本规定由重庆市爱国卫生运动委员会办公室负责解释并组织实施。
第二十二条 本规定自颁布之日起施行。






1993年8月25日