关于印发进一步加强冶金行业安全生产工作的指导意见的通知
国家安全生产监督管理总局
安监总管一字[2005]172号
关于印发进一步加强冶金行业安全生产工作的指导意见的通知
各省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团安全生产监督管理局,有关中央企业:
为加强冶金行业的安全监管工作,促进冶金企业提高安全生产管理水平,遏制各类安全生产事故的发生,实现冶金行业的安全生产稳定好转,现将《进一步加强冶金行业安全生产工作的指导意见》(以下简称《指导意见》)印发给你们,请遵照执行。
一、地方各级安全监管部门要高度重视对冶金行业的安全监管工作,认真贯彻落实《指导意见》,加强领导,落实责任,做好、做实本辖区冶金行业安全生产的监管工作。
二、各省(区、市)安全监管部门要按照《指导意见》的要求,结合本地区实际情况,制定本行政区域加强冶金行业安全监管工作的实施方案,并于2005年12月底前,报送国家安全监管总局(监管一司)备案。国家安全监管总局将适时组织专项督查组对各地落实《指导意见》的情况进行督查。
三、请你们及时将《指导意见》转发至本行政区域内每个冶金企业,认真组织学习和贯彻落实,并及时向安全监管总局(监管一司)报告冶金企业落实《指导意见》的进展情况。
二○○五年十一月十六日
进一步加强冶金行业安全生产工作的指导意见
冶金行业是我国国民经济重要的基础产业之一,历经五十余年的发展,目前全国年销售额在500万元以上冶金企业约有4300多家,从业人员约260多万人。自1996年起,我国钢铁产量连续9年居世界第一位,2004年钢产量达到2.72亿吨,约占世界钢产量的27%,较好地满足了国内对钢铁产品的需求,为国民经济的快速发展作出了较大贡献。在努力发展生产的同时,冶金企业不断加强企业管理工作,“鞍钢宪法”曾经是全国工业企业的旗帜,鞍钢、宝钢、武钢、攀钢等一批大型国有冶金企业积极开展现代安全管理实践,不断创新安全管理模式,取得了较好效果。近年来,冶金行业整体管理水平不断提高,安全生产形势总体平稳。
但是,由于冶金行业安全管理具有产业链长、涉及面广、管理幅度大,生产工艺复杂、管理难度大,高温、高压、有毒有害及易燃易爆等危险因素多、管理风险大等特点,易发重大安全事故。尤其是近年来,受行业管理弱化、安全监管工作不到位,企业急速扩张或改制后安全管理工作弱化,大量介入的非公有制企业安全生产管理工作薄弱等因素影响,冶金行业安全生产事故总量呈上升趋势,特别是今年以来,相继发生了数起在冶金行业较为少见的重、特大事故,给人民群众生命财产造成严重损失,教训十分深刻。
针对冶金行业安全生产工作中存在的主要问题,依据《安全生产法》和《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》等法律法规,为进一步加强冶金行业安全生产监督管理,规范冶金企业安全生产行为,督促冶金企业切实落实安全生产主体责任,现提出以下指导意见:
一、指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为统领,以《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》为指针,坚持以人为本的科学发展观,按照构建社会主义和谐社会的要求,认真贯彻“安全第一、预防为主、综合治理”的安全生产方针,全面落实《安全生产法》和《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》,切实落实生产经营单位主体责任,防控重特大安全生产事故,促进冶金行业安全生产形势的稳定好转。
二、工作目标
明确冶金行业安全生产监督管理工作思路,建立健全安全生产监管体系,加强安全监管工作力度;建立和完善冶金行业安全生产责任制和法律法规体系,促进冶金行业安全生产标准化建设,全面提高冶金行业安全生产和管理水平;督促企业完善各项管理制度,改善作业环境,消除安全隐患,增强事故控制和防范能力,努力遏制特大事故、控制重大事故发生,逐步降低事故总量,实现冶金行业安全生产形势稳定好转。
三、重点工作
(一)制定工作方案。地方各级安全监管部门要充分认识加强冶金行业安全监管工作的重要性,以高度的责任感和使命感,切实把加强冶金行业安全监管工作纳入重要议事日程;要认真分析本地区冶金行业安全生产现状和存在的主要问题,制定切实可行的工作方案,明确工作目标和工作重点、主要措施和工作步骤;要加强与有关部门的协调合作,形成工作合力,在地方人民政府的统一领导下,确保工作稳步推进。
(二)加强队伍建设。地方各级安全监管部门要根据冶金行业安全监管工作的要求,及时调整和充实熟悉相关业务的监管人员,同时要做好相关监管人员的业务培训工作,使他们了解冶金生产工艺,掌握冶金企业安全检查方法和安全隐患及危险源辨识方法,拥有与监管工作相适应的业务知识,以满足安全监管工作的需要。
(三)建立支撑体系。地方各级安全监管部门要充分依靠专家力量,参与对冶金企业的各种专项督查工作,逐步形成“专家查隐患、政府搞督查、部门抓监管、企业抓落实”的监管格局。要与本地区大中型冶金企业、科研院所、大专院校、设计单位和中介机构等单位建立起工作联系,建立和完善包括冶金行业各方面专家参加的专家库,为冶金行业的安全监管工作提供技术支持。
(四)强化源头管理。地方各级安全监管部门要把好安全生产准入关,全面清理本行政区域内冶金企业建设项目安全设施“三同时”情况,认真执行“三同时”规定,从源头上落实冶金企业建设项目安全设施,实现“预防为主”,严把安全生产准入关。对在2003年9月30日前投产而没有履行“三同时”程序的新建、改建、扩建冶金建设项目,要督促企业及时采取符合国家有关规定的补救措施,请有资质的中介机构做现状评价。凡是2003年9月30日后投产没有执行“三同时”规定的新建、改建、扩建冶金建设项目,要补办“三同时”手续;2006年6月30日后,对未履行设计审查、竣工验收手续或验收不合格的冶金建设项目要报请地方人民政府建议实施整顿,对不符合国家发展改革委《钢铁产业发展政策》和原国家经贸委明令淘汰落后生产能力的冶金项目,各级安全生产监督管理部门坚决不予补办“三同时”手续,并报请地方人民政府建议实施关闭。
(五)加强日常监管。地方各级安全监管部门要根据冶金行业事故特点,重点加强对危险程度较高、事故多发的生产工艺环节和部位的监管工作,强化对生产过程中关键部位、重大危险源的监控,对存在重大隐患的要督促企业及时整改,并制定和完善事故应急救援预案。
(六)推进技术进步。地方各级安全监管部门要把冶金行业安全生产监管工作与国家发展改革委公布的《钢铁产业发展政策》有机的结合起来,通过产业发展政策引导、法律约束、技术示范等措施,淘汰落后冶金生产能力,鼓励和引导冶金企业采用安全性能可靠的技术装备和生产工艺,整合优势资源,推动安全科技创新和管理创新,促进冶金企业的安全技术升级,提高冶金企业安全生产的本质安全度。
(七)严肃事故查处。地方各级安全监管部门要依照《安全生产法》等有关法律法规的规定,对不依法履行安全生产责任、存在隐患不及时采取治理措施、发生重大安全事故或者造成其他严重后果的生产经营单位和有关责任人,要按照“四不放过”的原则,依法严肃处理事故责任单位和责任人员,要加大责任追究力度,以示警戒和教育。
(八)落实企业主体责任。各冶金企业要认真贯彻执行《安全生产法》和《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》等有关法律法规和规程、标准的规定,切实履行安全生产主体责任。
1.健全安全生产管理机构。各冶金企业包括下属各独立法人单位应设立相对独立的安全管理机构,配备满足安全管理工作需要的工作人员。
2.完善安全生产制度。依据国家有关法律法规的规定,结合本单位实际情况,完善以安全生产责任制为核心的企业内部各项安全生产规章制度和各岗位操作规程。
3.加强对从业人员进行安全生产教育和培训。保证从业人员具备必要的安全生产知识,熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程,掌握本岗位的安全操作技能。未经安全生产教育和培训合格的从业人员,不得上岗作业。采用新工艺、新技术、新材料或者使用新设备,必须采取有效的安全防护措施,并对从业人员进行专门的安全生产教育和培训。特殊工种人员必须持证上岗。
4.认真执行“三同时”规定。新建、改建、扩建工程项目的安全设施,必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用。安全设施投资应当纳入建设项目概算。
5.加强对重大危险源的监控。建立重大危险源登记建档,进行定期检测、评估、监控,并制定应急预案,告知从业人员和相关人员在紧急情况下应当采取的应急措施。并将本单位重大危险源及有关安全措施、应急措施报有关地方人民政府负责安全生产监督管理的部门和有关部门备案。
6.强化日常检查。安全生产管理人员应当根据本单位的生产工艺特点,对安全生产状况进行经常性检查,对检查中发现的安全问题,应当立即处理;不能处理的,应当及时报告本单位有关负责人。检查及处理情况应当记录备案。对安全设备进行经常性维护、保养,并定期检测,保证正常运转。维护、保养、检测应当作好记录,并由有关人员签字。在有较大危险因素的生产经营场所和有关设施、设备上,设置明显的安全警示标志。
7.保障安全生产投入。冶金企业应保障必要的安全生产投入,使企业具备《安全生产法》及有关法律、行政法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件。
8.加强相关方(生产协作单位、外来施工单位等)及外来务工人员的安全管理。明确相关方的安全生产责任和义务,做好资质审查和安全培训,加强工程施工安全监管,将外来施工单位和外来务工人员的安全管理落到实处。
9.积极构建企业安全文化。各冶金企业要学习和借鉴国内外先进企业安全管理的成功经验,为我所用,尽快形成适合本企业的安全管理模式和企业安全文化。
合同法定解除的事由探讨
中国法学 发表时间:199804
作者:曹诗权/朱广新
依大陆法通说,合意解除,非真正的合同解除;合同解除一般皆指合同法定解除,即合同一方当事人因法定的合同解除事由出现行使解除权从而使合同效力溯及既往的消灭的一方意思表示。鉴于合同解除对合同“法锁力”、合同订立的目的、双方当事人的利益以及社会整体利益均具有较大影响,各国无不对合同法定解除的事由在立法、判例及学说上作出严格、明确的限定。目前,我国正进行的统一合同法的立法,关于如何规定合同法定解除属于重要疑难之一。由于我国法学界对合同解除制度的研究比较薄弱,以致立法草案在合同解除的事由的规定上前后变动较大。(注:参见梁慧星:《关于中国统一合同法草案第三稿》,载《法学》1997年第2期。)为科学而完善的合同法立法之计,
笔者从述评两大法系的有关立法、判例与学说以及国际立法的相关规定着手,同时结合对我国现行立法及统一合同法现有草案的检讨,对合同法定解除的事由作些探讨,以期学界同仁的重视和真知。
一、关于合同法定解除的事由的立法、 判例及学说的述评
1.罗马法和法国民法典
据学者考证,在罗马法时代,局限于奴隶制简单商品经济的性质与要求,法律十分重视合同的信守;合同解除不被罗马法承认。惟买卖得附加“于一定期间内,不支付价金者,则契约解除”的条款。(注:郑玉波:《民法债编总论》,台湾版,第350页。)
集罗马法精髓之大成的法国民法典,虽然其赖以产生的经济基础与罗马法时代已大不相同,但在合同解除的规定上突破不大。仅法典1184条反映出:双务合同中,在当事人一方不履行合同时,应视为有解除合同的约定(第1款)。
但在此情形,合同并不当然解除,债权人有选择权,或如有可能履行合同时,要求他方履行合同;或者解除合同请求赔偿损失(第2款)。
债权人解除合同应向法院提出,法院得根据情况给予被告一定期限(第3款)。
如何评价法国民法典1184条关于合同法定解除的一般规定?法国学者普遍认为,同西方其它国家民法中的同一制度相比,法国民法关于合同解除的一般规定在逻辑上难以自圆其说。之所以如此,是因为受罗马法影响,在法国旧法中存在双重理论:一方面,教规学者将合同的解除建立在与同时履行之抗辩权相同的道德评价上。据此理论,当一方不履行义务时,法官的介人主要是对债务人的行为进行道德评判,即根据债务人的善意或恶意,或责令其确定履行期限,或对其进行制裁。法条第2、3款的规定的特点与此正好近似。另一方面,吸取罗马法的作法,承认在双务合同中,存在一项以一方不履行义务为合同解除原因的“暗示性”条款。据此理论,只要一方不履行义务,合同即自行解除。法条第1款正是反映了这一理论。这两种理论的矛盾在于,
解除合同既然是一种“暗示性”条款,则当事人事前也可作相反约定;而依道德评价理论,对债权人来说,解除合同的权利是法律赋予债权人的一种权力,且无权事先放弃该权力。(注:参见尹田编著:《法国现代合同法》,法律出版社1995年版,第348页。)此外,对法典第1184条第1款,法国学者与立法者及法官的观点分歧较大。有些学者认为,法律规定合同因一方不履行义务而解除,主要根据在于当事人的过错。但立法者和法官们却坚持,此时合同解除并非基于当事人的过错,而是由于合同应当达到的经济目的已不能达到;过错只是法官们衡量不履行债务的行为的性质是否严重的因素之一。现代法国的判例表明,只有当一方当事人不履行义务的行为具有严重性时,或仅责令债务人赔偿损失尚不足以制裁其行为时,法官才可判决解除合同。(注:参见尹田编著:《法国现代合同法》,法律出版社1995年版,第349—350页。)
透过上述概要,我们对法国民法典与现代判例关于合同解除的规定及作法有如下基本认识:(1)法典第1184条的规定是不太成功的。
这主要表现在条款之间(即第1款与第2、3款)在逻辑上的互相冲突。 (2)对合同解除的原因,学说与判例之间的意见不太一致。
而现代法官们在判定合同是否予以解除时大多立足于债务人不履行债务的行为是否具有严重性上。(3)法国立法及司法对合同解除均较慎重。
这不但体现在合同解除的司法干预方面,而且更显现在以不履行债务的行为具有严重性作为合同解除的主要根据上。另外,对于法国民法典的合同解除的司法干预性,学者认为“存在明显的弊端”。(注:参见王利明:《违约责任论》,中国政法大学出版社1996年版,第522页。)
一是它和合同解除的实质相违背;合同解除,究其实是非违约方在订立合同的目的难以实现时迅速摆脱合同关系的一种自我救济措施,是否行使以及何时行使解除权完全由当事人的意思决定;二是它不利于维护稳定的交易秩序和对非违约方利益的及时保护。在法院判定合同解除之前,合同关系处于不稳定状态,非违约方本可自行实现的对自身利益的及时保护,却由于司法的滞后性导致本可避免的损害的进一步扩大,对非违约方明显不利。
在法国,立法及司法对于合同解除之所以显出这样的特性,是有其深刻的历史、文化背景的。从立法上考察,法国民法典“主要是罗马法和习惯法的折衷、调和”,(注:何勤华:《西方法学史》,中国政法大学出版社1996年版,第130页。)“其个别规定的内容和文体,
给人以不过是对革命前的习惯法及罗马法的取舍、选择的印象。”(注:[日]早川武夫等著:《外国法》,张光博等译,吉林人民出版社1984 年版,
第325页。)再加上法典产生时,法国正处于资本主义发展初期阶段,
各类民事法律关系正在成长过程中,对这些民事法律关系的理论概括显然不足,而尽快统一法制、创制民法的迫切使命不容立法者精雕细刻、旷时费日追求科学的结构、严密的逻辑、完善的概念。(注:参见林榕年主编:《外国法制史新编》,群众出版社1994年版,第357页。)
这些原因无疑决定了法典1184条的败笔。从法典产生的经济基础看,19世纪的法国,农业仍占主导地位,以交换为特征的大工、商企业尚不发达,这在一定程度上限制了市场经济的规模和深度,作为交换关系在法律上表现的合同关系相对较为简单,因此,继承并坚持罗马法所确立的合同信守原则,并严格限制合同解除也是自然之事。进入本世纪,经济突飞猛进的发展要求法律思想及法典诠释与时俱进。现代法国判例贯彻的严格限定合同解除的思想,与其说是固守陈规不如说采于新说。现代法国学者认为,在债务人不履行义务时解除合同,对债权人利弊俱有;(注:参见尹田编著:《法国现代合同法》,第347页。)同时,
法官在确定合同解除的后果时,仍要考虑继续履行合同的可能性及其将产生的利益。这就是说,学者与法官在对待合同解除时,都较为重视合同解除的消极影响。
2.德国民法典
与法国不同,德国民法典以明确、具体的规定,确立了合同解除制度。其合同法定解除的事由主要有:(1)履行迟延。
包括:①合同当事人一方履行迟延时,相对方得定相当期间,催告其履行;于该期间内仍不履行时,相对人可以解除合同(德民法典第326条第1款)。②依合同性质或当事人的意思表示,如不于一定时日或一定期间履行,则不能达到合同目的,当事人一方不履行而又经过该时期时,相对方可以不经过催告,而径直解除合同(326条第2款)。(2)履行不能。
因可归责于债务人的事由,债务人履行不能的,债权人可以不经催告而直接解除合同(第325条)。
针对民法典关于合同解除的规定,德国学者及法官们多有议论。其中值得一提的有如下四点:首先,尽管德国民法典是潘德克吞法学家精心提炼罗马法的结果,由于合同解除制度并未被罗马法承认,因此,德国合同法中的合同解除制度只是吸收1861年的《德国普通商法典》的结果,对致力于罗马法研究的德国学者来说合同解除无疑是“一种新事物”,从而导致“其中一些具体规定至今仍十分不明确”,法学家在适用它时总是感到有些困难。(注:[德]罗伯特·霍恩等著:《德国民商法导论》,楚建译,中国大百科全书出版社1996年版,第121页。)其次,以履行迟延、履行不能作为合同法定解除的事由,不能概括合同解除事由的全部。显著的漏洞是预先拒绝履行的情况:既然债务人已背弃了自己所承担的义务,受害方就应当可以通过其它救济措施来尽量减少预期的损害。因此,学者认为《联合国国际货物销售合同公约》第72条关于预期根本违约的适用,是“完全正确的”。(注:[德]罗伯特·霍恩等著:《德国民商法导论》,楚建译,中国大百科全书出版社1996
年版,
第113页。)相应地,司法判决中也普遍确认预期拒绝履行与履行不能、履行迟延具有相同的法律后果。第三,对于不完全履行,由于适用瑕疵担保责任不利于对受害方的充分保护,因此,判例及学说也赞成赋予不完全履行如履行不能、履行迟延同样的法律后果。最后,在德国,对于履行迟延的规定,判例及学说均认为,“用这种方法解决合同中违反履行义务所造成的难题,被证明是极其令人满意的。”(注:[德]罗伯特·霍恩等著:《德国民商法导论》,第112页。)相反,
对履行不能的规定却让人感到十分复杂。尤其是对如何界定“不能”的类型与程度,判例及学说均感为难。为解决这一人为难题,本世纪以来,大陆法已形成相当复杂的关于履行不能的理论。另外,履行不能作为合同解除事由的前提是“可归责于一方当事人的事由”,而对如何理解该前提与合同法的过错归责原则的关系,也是疑点丛生。(注:参见王利明:《违约责任论》,第166页。)
通过学者及法官们对德国民法典关于合同解除的看法,可以得出如下启示:首先,合同解除作为一项崭新的制度,在法典制订时,德国学者对它缺乏深入系统的研究。其次,仅规定在履行不能和履行迟延时一方当事人可以解除合同,合同解除事由的规定明显存在严重漏洞。最后,履行不能应否作一种解除事由不无疑问。
德国民法典素以讲究逻辑体系严密、用语精确而著称于世,怎么解释法在合同解除规定上所存在的内容不完善、用语模糊的现象呢?第一,众所周知,德国民法典是在潘德克吞法学构建的理论和体系的基础之上制定出来的;法典制定之前及制定过程中,潘德克吞学者大都倾力于罗马法的研究,对于本国固有法律传统却显然较为忽视。在法典第一稿因不顾本国法律传统而被否定之后,法典制定者虽然开始注意吸收本国固有的一些行之有效的制度,但是因时间所限,特别是缺乏对合同解除制度重要性的认识,从而不可避免造成了继受罗马法与继承固有法的不协调。第二,以履行不能和履行迟延作为合同解除的法定事由是履行违反二元论理论的必然产物。1853年,德国学者牟姆森认为所有的形式的履行违反都可以归纳于履行不能或履行迟延。这种排斥其它一切可能的二元论支配了那场围绕德国民法典而展开的大论战。(注:[德]罗伯特·霍恩等著:《德国民商法导论》,第103页。)
既然承认只有两种履行违反,如果采纳了合同解除制度,这两种履行违反的法律后果,当然包括可以解除合同。但是1902年的帝国最高法院的判例表明,履行违反的形式是非“二元”的,除履行不能及履行迟延外还有诸多新的违约形式,为解决实际问题,法院不得不采用“积极违约”(包括拒绝履行、不完全履行、违反附随义务等)理论,以弥补民法典的漏洞。这一事实本身说明,德国学者对合同法解除的事由是缺乏系统研究的。
3.英美法