我国现有法律制度框架下的MBO
曾清汉
（上海大学知识产权学院，上海，201800）

内容摘要：由于背景和环境的不同，我国的MBO与欧美的MBO存在本质的区别。我国的MBO只是国有和集体产权改革的方式方法之一。由于我国现行法律制度的囿限，在我国实行MBO尚有许多的制度性障碍，但由于对MBO的法律规制太过原则和疏廓，因此也给MBO留下了许多空间，很多障碍也就不成为障碍。为了避免国有资产的流失和维护社会公平，我们即要允许MBO的存在，也要对其积极的规范和引导。
关键词：管理层收购；MBO；制度障碍；原则。

MBO即Management Buy—Out的英文缩写，起源于美国， MBO译成中文是“管理者收购”，即由公司的管理者收购其任职的公司，从而对其进行控制，实现经营者和所有者的合二为一。现在MBO在中国正成为公众关注的热点。MBO已经实实在在地在各地发展开来。据了解，在苏南地区，集体企业控股的上市公司90%完成了MBO，100%的集体企业控股的非上市公司完成了MBO。①显然，MBO已成为国有企业产权改革的发展方向之一，是一个大的趋势。
尽管MBO在我国发展势头迅猛，但并不代表其在理论和实践中没有障碍。
一、MBO只是国有产权改革的方式之一
MBO在欧美出现并达到高峰的背景是20世纪60年代的混合并购浪潮造就了无数业务多元化的企业巨无霸。但到了70年代中后期，由于股票市场价值评估理论的变化，市场和投资者不再青睐业务多元化的企业集团，这样越来越多的企业集团寻求出售下属业绩不佳的企业，而这些企业在进入集团之前是赢利的，而管理层和投资银行家也相信这些企业在 退出集团后也会赢利，在这样的背景下，那些从事杠杆收购的投资银行家和企业经营者联手，通过大规模借贷方式融资对目标企业进行收购，最终通过资产分拆出售或企业整体出售上市获得高额投资回报。而国内MBO是战略性收购。国内MBO形成背景有两种，一种是民营企业和集体企业的创业者及其团队随着国内经济体制的改革，逐步明晰产权，并最终摘去“红帽子”，实现真正企业所有者“回归”的过程，如粤美的、深方大；另一种在国内产业调整、国有资本退出一般性竞争行业的大背景下，一些国有企业的领导在企业发展中做出了巨大贡献，地方政府为了体现管理层的历史性贡献并保持企业的持续发展，在国退民进的调整中，地方政府把国有股权通过MBO的方式转让给管理层，如宇通客车、鄂尔多斯等。②
由背景可以看出国内的MBO和欧美的MBO有较大区别的：1、欧美的MBO动机在于企业经营较差，寻求摆脱困境的出路；目的在于由管理层收购企业，因为管理层了解企业的状况，知道企业在管理上具有很大的上升空间，可以在较大程度上降低委托代理成本。而国内的MBO动机在于改革企业的所有制结构，寻求“国退民进”的出路；目的也是让管理层收购企业，但原因大多不是MBO可以降低委托代理成本，而是为了解决管理层和政府间的“恩怨情仇”。2、欧美的MBO是市场经济下的自然选择，是资本逐利的必然结果，它本身是一种市场行为。而国内的MBO是一种国有或集体企业所有制结构的改革，是一种较为初级的体制上的创新，政府在其中扮演最为重要的角色，更多地借重行政行为。迄今为止，我国似乎还没有民营企业实行MBO。《关于规范国有企业改制工作的意见》中规定，国有企业改制方案需履行一系列的决定或批准程序，未经决定或批准不得实施。这充分体现了政府的绝对权威，也是由国有财产的公共特性决定的。
从我国现有的MBO实施情况来看，MBO只是一种“国退民进”的方式之一，并非是严格意义上的MBO。我国的管理层购买只是借助了国有企业改制的东风，作为一种非国有主体参与到国有企业的改制热潮中而形成的现象。从我国现实情况来看，不管是政府还是市场本身都还没有认真地考虑实施像欧美似的MBO。我们只是借用了欧美MBO的形式，并无其MBO的实质，因为真正的MBO有其本身的发展背景和发展环境，而从我国的政策法规以及市场需求来看，我们都还不具备相应的条件。
二、我国MBO在法律制度上的障碍
1、主体上的障碍
从现有的法律、法规和规章来看，管理层作为企业国有产权的受让者是完全可以的。《企业国有产权转让管理暂行办法》第二条规定：“国有资产监督管理机构、持有国有资本的企业将所持有的企业国有产权有偿转让给境内外法人、自然人或者其他组织的活动适用本办法”。作为自然人的管理层或者作为法人的由管理层发起成立的公司，当然在受让人之列。《关于规范国有企业改制工作的意见》中还专门对管理层收购进行了规定，经营管理者对企业经营业绩下降负有责任的，不得参与收购本企业国有产权。按照英美习惯做法，上市公司MBO的收购主体主要分三种：高级管理人员以自然人身份独立收购；成立一人公司独立收购；管理层发起成立由其控股的职工持股会或投资公司进行收购。③而这些主体方式在我国却行不通。虽然在法律法规层面对管理层作为国有产权的受让主体没有禁止，但是在实际的操作中管理层要完成MBO却有较大的障碍，《股票发行与交易管理条例》第四十六条规定：“任何个人不得持有一个上市公司千分之五以上的发行在外的普通股”，这显然剥夺自然人对上市公司进行MBO收购的主体的资格。如果管理层组建具有法人资格的公司对其所在的上市公司进行收购，要受《公司法》关于“企业对外投资不得超过净资产50％”的限制，这无形中增加了筹资的难度。而《公司法》第二十条对有限公司股东人数限制在2到50人，禁止设立一人公司，但希望参与MBO的管理层不一定就只在这个人数范围内。而职工持股会在我国是一个有待澄清的概念，国家尚无统一的法律规定。
2．融资的障碍
在西方上市公司MBO实践中，管理层收购所需资金除少量自筹外，大约有40％－80％是通过目标公司的资产担保向银行贷款筹得。而我国《公司法》和《关于规范国有企业改制工作的意见》均不允许董事和经理不得挪用公司资金或者将公司资金借贷给他人，不得以公司资产为本公司的股东或者其他个人债务提供担保，经营管理者筹集收购国有产权的资金时，不得向包括本企业在内的国有及国有控股企业借款，不得以这些企业的国有产权或实物资产作标的物为融资提供保证、抵押、质押、贴现等。并且《贷款通则》禁止借款人用贷款进行股本权益性投资以及在有价证券、期货等方面从事投机经营，并对企业间资金拆借也给予严格限制。《公司法》和《证券法》无论是私募还是公募发行股票或债券都制定了苛刻的标准和程序，这些都只能让管理层设立的资本匮乏的“壳”公司叹为观止，而至于发行信用低的垃圾债券，在目前经济与法律条件下根本不可能。
3．MBO施行后的后续障碍
不管是国内还是国外的MBO均是一种高负债的收购，管理层收购目标企业后会背负高额的债务，管理层必然会从被收购的目标公司财务安排和经营业绩中找回资金来偿还债务。在英美MBO的目的一般是把目标公司完全掌控在管理层的手中，管理层基本上会持有目标公司90％－100％的股份。在英国的MBO的后续程序中，有一个“粉饰程序”，它是根据1985年公司法第155条和157条，当公司为了利用该条款而被注册为私人有限公司后，公司就能够向它的新母公司——新设公司提供财务支持。在实际中，这意味着银行可以得到目标公司的资产作为自己贷款的担保。根据公司法，如果目标公司不符合这些规定但仍然向新设公司提供财务支持，目标公司就涉嫌犯罪。④其操作步骤是先把目标公司重新注册为私人公司，然后通过第155条和157条的审查程序，实现粉饰，即在目标公司的章程中规定公司可以利用公司的资产提供担保，并不禁止公司向新设公司提供财务帮助。而我国《公司法》第六十条规定董事、经理不得挪用公司资金或者将公司资金借贷给他人。董事、经理不得以公司资产为本公司的股东或者其他个人债务提供担保。因此，在我国，管理层收购完成后，目标公司很难向管理层新设的投资公司提供财务帮助，预示着管理层不得不通过隐蔽的关联交易从目标公司套取资金来偿还债务，但这要冒较大风险。
三、有关MBO的规定太原则
我国现有法律法规对管理层收购只是进行了粗廓地勾勒，许多细节还有待澄清。
1．对管理层收购的界定含糊不清
在现有的法律法规中，并没有对管理层的收购进行明确的界定，对管理层的收购形式也是只字未提。如上文所说，管理层作为国有资产的受让者应不成问题，关键是对其进行规范。在《关于规范国有企业改制工作的意见》（以下称“意见”）中只是提到了向管理层转让国有产权时应有一些特殊规定，但没有说明何为“向企业经营者转让”，是向经营者个人转让还是向由经营者控制的法人转让。如果不把“向企业经营者转让”的概念和形式明确下来，就会使人无法适从，也给管理层留下了钻法律空子的机会。从现有的MBO案例来看，管理层往往是成立一个投资公司，以这个投资公司作为收购主体对目标公司进行收购。显然，投资公司不是目标公司的经营管理者，那么这个投资公司就不受《意见》中适用于企业经营者的规范的规制，但实际上管理层通过投资公司就可完全控制目标公司。因此，如果不把相关的概念澄清，《意见》中的相应规定就形同虚设。2003年年初,财政部曾经表示,在相关法规未完善之前,暂停受理和审批上市及非上市公司的管理层收购,待有关部门研究提出相关措施后再作决定，但由于未对管理层收购进行界定，各种“曲线”式的MBO依旧在进行。
2．没有对反收购措施进行规范
《意见》规定非上市企业国有产权转让要进入产权交易市场，不受地区、行业、出资和隶属关系的限制，并按照《企业国有产权转让管理暂行办法》（以下称“办法”）的规定，公开信息，竞价转让。具体转让方式可以采取拍卖、招投标、协议转让以及国家法律法规规定的其他方式。《企业国有产权转让管理暂行办法》第四条规定企业国有产权转让应当在依法设立的产权交易机构中公开进行，不受地区、行业、出资或者隶属关系的限制。这说明国有产权的转让应有一个公开和透明的转让程序。管理层如果要受让国有产权也必须进入产权交易市场和其他购买者平等竞争。但是客观上由于管理层对企业具有控制地位和信息优势，如果其有意收购本企业或者避免企业被外来者收购后自己下岗，他们极有可能采取反收购措施。这些措施包括：增加公司的债务；向职工提供高额的福利；出售公司的优质资产等等“自残”手段，以降低企业的吸引力，当然这有可能是一种虚假现象，目的是要排除外来者的收购，以便自己独自受让或保持原有状态。这不但阻止了合格第三者对国有产权的收购，同时也损害了国有资产的保值和增值，因此应对管理层的反收购行为予以规范。
3．其他
在这里姑且把“向企业经营者转让”理解为向经营者个人和由其控制的主体的转让。《意见》规定“向本企业经营管理者转让国有产权方案的制订，由直接持有该企业国有产权的单位负责或其委托中介机构进行，经营管理者不得参与转让国有产权的决策、财务审计、离任审计、清产核资、资产评估、底价确定等重大事项，严禁自卖自买国有产权”。如果母公司的管理层决定收购其子公司的国有产权，而子公司的国有产权由母公司持有，那么子公司的国有产权转让方案依《意见》的规定就应由母公司制定。同时《意见》规定国有企业改制，必须由直接持有该国有产权的单位决定聘请具备资格的会计师事务所进行财务审计，因此进行财务审计的会计师事务所也应由母公司聘请。《办法》第二十六条规定所出资企业决定其子企业的国有产权转让。这样，母公司的管理层自己定方案，自己决定，自己聘请会计师事务所，这难道不算自卖自买吗？同时，母公司的管理层不是子公司的经营管理者，他们完全可以规避《意见》中的“经营管理者筹集收购国有产权的资金，要执行《贷款通则》的有关规定，不得向包括本企业在内的国有及国有控股企业借款，不得以这些企业的国有产权或实物资产作标的物为融资提供保证、抵押、质押、贴现等。经营管理者对企业经营业绩下降负有责任的，不得参与收购本企业国有产权”的规定。
同时让人疑惑的是如果管理层受让本企业的国有产权，根据《意见》和《办法》的规定，应进入产权交易市场和其他购买者进行竞争性购买，因此，不管方案是否由管理层制定，只要程序透明，就算最后是由管理层买下，管理层也是通过竞价才得来的，应没有自卖自买之说。当然，这样的对企业经营管理者的限制性规定可能会预防管理层利用制定方案和进行财务审计之机隐藏企业的“利好”消息，降低企业对其他潜在受让者的吸引力，以使管理层独自受让，同时调低转让价格，这样就会贱卖国有资产和损害社会公平和公正。除此理由之外，《意见》作此对企业经营管理者的限制性规定是否在暗示管理层收购国有产权时，国有产权的出让就不用在产权交易市场进行呢？
四、结语
MBO是国有产权改制的方式，但它不是唯一的方式，因此政府允许其存在，但也没鼓励。迄今为止，立法部门和政府部门似乎还没有为了施行MBO而对现有的法律法规进行修改的意愿。现有的法律法规虽然对实行MBO有障碍，但也留出了不少空子，在这些空子面前，许多“障碍”往往貌似障碍，实则畅通无阻。这也许是转型经济的无奈，但社会的文明与发展以及法律的正义、公正和公平价值应是我们永远追求的目标，而管理层收购由于其特殊性，处理不好就会造成国有资产的流失和对社会的健康发展造成负面影响。因此，我们即允许MBO存在，也要对其进行积极的规范和引导。


作者介绍：曾清汉，男，1972年2月生，重庆江津人，上海大学知识产权学院硕士研究生，主要研究金融法。
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中共中央 国务院


中共中央 国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定

（2002年10月19日中共中央文件中发[2002]13号发布 自发布之日起施行）



　　农村卫生工作是我国卫生工作的重点，关系到保护农村生产力、振兴农村经济、维护农村社会发展和稳定的大局，对提高全民族素质具有重大意义。改革开放以来，党和政府为加强农村卫生工作采取了一系列措施，农村缺医少药的状况得到较大改善，农民健康水平和平均期望寿命有了很大提高。但是，从总体上看，农村卫生工作仍比较薄弱，体制改革滞后，资金投入不足，卫生人才匮乏，基础设施落后，农村合作医疗面临很多困难，一些地区传染病、地方病危害严重，农民因病致贫、返贫问题突出，必须引起各级党委和政府的高度重视。为进一步加强农村卫生工作，现作出如下决定。

　　一、农村卫生工作的指导思想和目标

　　１．农村卫生工作的指导思想。贯彻落实江泽民同志“三个代表”重要思想，坚持以农村为重点的卫生工作方针，从农村经济社会发展实际出发，深化农村卫生体制改革，加大农村卫生投入，发挥市场机制作用，加强宏观调控，优化卫生资源配置，逐步缩小城乡卫生差距，坚持因地制宜，分类指导，全面落实初级卫生保健发展纲要，满足农民不同层次的医疗卫生需求，从整体上提高农民的健康水平和生活质量。

　　２．农村卫生工作的目标。根据全面建设小康社会和社会主义现代化建设第三步战略目标的总体要求，到２０１０年，在全国农村基本建立起适应社会主义市场经济体制要求和农村经济社会发展水平的农村卫生服务体系和农村合作医疗制度。主要包括：建立基本设施齐全的农村卫生服务网络，建立具有较高专业素质的农村卫生服务队伍，建立精干高效的农村卫生管理体制，建立以大病统筹为主的新型合作医疗制度和医疗救助制度，使农民人人享有初级卫生保健，主要健康指标达到发展中国家的先进水平。沿海经济发达地区要率先实现上述目标。

　　二、加强农村公共卫生工作

　　３．明确农村公共卫生责任。各级政府按照分级管理，以县（市）为主的农村卫生管理体制，对农村公共卫生工作承担全面责任。国家针对现阶段影响农民健康的主要公共卫生问题，制定农村公共卫生基本项目和规划，各省、自治区、直辖市制定实施方案，市（地）、县（市）具体组织实施，全面落实农村公共卫生各项任务。

　　４．加强农村疾病预防控制。坚持预防为主的方针，提高处理农村重大疫情和公共卫生突发事件的能力，重点控制严重危害农民身体健康的传染病、地方病、职业病和寄生虫病等重大疾病。到２０１０年，农村地区儿童计划免疫接种率达到９０％以上；９５％以上的县（市、区）实施现代结核病控制策略；７５％的乡（镇）能够为艾滋病病毒感染者和艾滋病患者提供预防保健咨询服务；９５％以上的县（市、区）实现消除碘缺乏病目标；地方病重病区根据本地区情况，采取改水、改灶、换粮、移民、退耕还林还草等综合性措施，有效预防和控制地方病。积极开展慢性非传染性疾病的防治工作。

　　５．做好农村妇幼保健工作。制定有效措施，加强农村孕产妇和儿童保健工作，提高住院分娩率，改善儿童营养状况。要保证乡（镇）卫生院具备处理孕产妇顺产的能力；县级医疗机构及中心乡（镇）卫生院具备处理孕产妇难产的能力。到２０１０年，全国孕产妇死亡率、婴儿死亡率要比２０００年分别下降２５％和２０％。采取重点干预措施，有效降低出生缺陷发生率，提高出生人口素质。

　　６．大力开展爱国卫生运动。以改水改厕为重点，加强农村卫生环境整治，促进文明村镇建设。根据各地不同情况，制定农村自来水普及率和卫生厕所普及率目标，并逐年提高。推进“亿万农民健康促进行动”，采取多种形式普及疾病预防和卫生保健知识，引导和帮助农民建立良好的卫生习惯，破除迷信，倡导科学、文明、健康的生活方式。

　　三、推进农村卫生服务体系建设

　　７．建设社会化农村卫生服务网络。农村卫生服务网络由政府、集体、社会、个人举办的医疗卫生机构组成。打破部门和所有制界限，统筹规划、合理配置、综合利用农村卫生资源，建立起以公有制为主导、多种所有制形式共同发展的农村卫生服务网络。发挥市场机制的作用，多渠道吸引社会资金，发展民办医疗机构，支持城市医疗机构和人员到农村办医或向下延伸服务，对符合条件的民办医疗机构，应一视同仁，并按机构性质给予税收减免等鼓励政策。农村预防保健等公共卫生服务可由政府举办的卫生机构提供，也可由政府向符合条件的其他医疗机构购买。省级人民政府要根据县、乡、村卫生机构功能，制定基本设施配置标准。到２０１０年，基本完成县级医院、预防保健机构和乡（镇）卫生院房屋设备的改造和建设任务，已有的卫生院以改造为主，保证开展公共卫生和基本医疗服务所需的基础设施和条件。

　　８．发挥农村卫生网络的整体功能。政府举办的县级卫生机构是农村预防保健和医疗服务的业务指导中心，承担农村预防保健、基本医疗、基层转诊、急救以及基层卫生人员的培训及业务指导职责。乡（镇）卫生院以公共卫生服务为主，综合提供预防、保健和基本医疗等服务，受县级卫生行政部门委托承担公共卫生管理职能。乡（镇）卫生院要改进服务模式，深入农村社区、家庭、学校，提供预防保健和基本医疗服务，一般不得向医院模式发展。村卫生室承担卫生行政部门赋予的预防保健任务，提供常见伤、病的初级诊治。要注重发挥社会、个人举办的医疗机构的作用。进一步完善乡村卫生服务管理一体化，鼓励县、乡、村卫生机构开展纵向业务合作，提高农村卫生服务网络整体功能。计划生育技术服务机构是农村卫生资源的组成部分。医疗卫生机构和计划生育技术服务机构要按照有关法律法规的规定，明确职能，发挥各自在农村卫生工作中的应有作用，实现优势互补、资源共享。

　　９．推进乡（镇）卫生院改革。调整现有乡（镇）卫生院布局，在乡（镇）行政区划调整后，原则上每个乡（镇）应有一所卫生院。调整后的乡（镇）卫生院由政府举办，要严格控制规模，按服务人口、工作项目等因素核定人员，卫生院的人员、业务、经费等划归县级卫生行政部门按职责管理。对其余的乡（镇）卫生院可以进行资源重组或改制。要在全县（市）或更大范围内公开招聘乡（镇）卫生院院长，竞争上岗，实行院长任期目标责任制，保证其相应待遇，并将其工资和医疗保险单位缴费部分列入财政预算。要积极推进乡（镇）卫生院运行机制改革，探索搞活卫生院的多种运营形式，实行全员聘用制，形成有生机活力的用人机制和分配激励机制，提高乡（镇）卫生院效率。在改制过程中要规范资产评估、转让等操作程序，妥善安置人员，变现资金应继续用于农村卫生投入。

　　１０．提高农村卫生人员素质。高等医学院校要针对我国农村卫生实际需要，通过改革培养模式，调整专业设置和教学内容，强化面向农村需要的全科医学教育，可采取初中毕业后学习５年或高中毕业后学习３年的高等专科教育等方式，定向为农村培养适用的卫生人才。鼓励医学院校毕业生和城市卫生机构的在职或离退休卫生技术人员到农村服务。建立健全继续教育制度，加强农村卫生技术人员业务知识和技能培训，鼓励有条件的乡村医生接受医学学历教育。对卫生技术岗位上的非卫生技术人员要有计划清退，对达不到执业标准的人员要逐步分流。到２００５年，全国乡（镇）卫生院临床医疗服务人员要具备执业助理医师及以上执业资格，其他卫生技术人员要具备初级及以上专业技术资格；到２０１０年，全国大多数乡村医生要具备执业助理医师及以上执业资格。

　　１１．发挥中医药在农村卫生服务中的优势与作用。合理配置卫生资源，加强县级中医医院和乡（镇）卫生院中医科建设，为农村中医药发展提供必要的物质条件，逐步形成中医特色和优势。加强乡村医生的中医药知识和技能培训，培养一批具有中医执业助理医师以上资格的农村中医骨干。鼓励农村临床医疗服务人员兼学中医并应用中医药诊疗技术为农民服务。要筛选推广农村中医药适宜技术，扩大中医药服务领域，在规范农村中医药管理和服务的基础上，允许乡村中医药技术人员自种、自采、自用中草药。要认真发掘、整理和推广民族医药技术。

　　１２．促进农村药品供应网络建设。支持鼓励大型药品经营企业通过兼并和改造县（市、区）药品批发企业，建立基层药品配送中心，鼓励药品零售连锁经营向农村延伸，方便农民就近购药。逐步推行农村卫生机构药品集中采购，也可由乡（镇）卫生院为村级卫生机构统一代购药品，但代购方不得以谋利为目的。有条件的地区可试行药品集中招标采购。制定乡村医生基本用药目录，规范用药行为。

　　四、加大农村卫生投入力度

　　１３．政府卫生投入要重点向农村倾斜。各级人民政府要逐年增加卫生投入，增长幅度不低于同期财政经常性支出的增长幅度。从２００３年起到２０１０年，中央及省、市（地）、县级人民政府每年增加的卫生事业经费主要用于发展农村卫生事业，包括卫生监督、疾病控制、妇幼保健和健康教育等公共卫生经费、农村卫生服务网络建设资金等。要研究制定具体补助办法，规范政府对农村卫生事业补助的范围和方式。

　　１４．合理安排农村公共卫生经费。县级财政要根据国家确定的农村公共卫生基本项目，安排人员经费和业务经费。省、市（地）级财政要对县、乡开展公共卫生工作给予必要的业务经费补助。此外，省级财政还要承担购买全省计划免疫疫苗和相关的运输费用。中央财政通过专项转移支付对困难地区的重大传染病、地方病和职业病的预防控制等公共卫生项目给予补助。

　　１５．合理安排农村卫生机构经费和建设资金。县级人民政府负责安排政府举办的农村卫生机构开展公共卫生和必要的医疗服务经费、离退休人员费用和发展建设资金。中央和省级财政对贫困地区农村卫生机构基础设施建设和设备购置给予补助。

　　１６．加强农村卫生经费管理。按照规定的项目、标准和服务量将农村卫生经费纳入各级财政预算。地方各级人民政府要认真做好农村卫生专项资金使用的管理和监督，严禁各种挪用和浪费行为，充分发挥资金使用效益。

　　１７．加大卫生支农和扶贫力度。建立对口支援和巡回医疗制度。组织城市和军队的大中型医疗机构开展“一帮一”活动，采取援赠医疗设备、人员培训、技术指导、巡回医疗、双向转诊、学科建设、合作管理等方式，对口重点支援县级医疗卫生机构和乡（镇）卫生院建设。县级医疗机构要建立下乡巡回医疗服务制度，各地要为每个县配备一辆巡回医疗车，中央对贫困、民族地区购置巡回医疗车及其附属医疗设备给予资金补助，巡回医疗车的日常运行费用由地方财政负责。大力支持开展视觉“光明行动”等巡回医疗活动。严格执行城市医生在晋升主治医师或副主任医师职称前到农村累计服务一年的制度。政府组织的卫生支农所需经费由派出机构的同级财政给予补助。中央和省级人民政府要把卫生扶贫纳入扶贫计划，作为政府扶贫工作的一项重要内容，并在国家扶贫资金总量中逐步加大对卫生扶贫的投入，帮助贫困地区重点解决基础卫生设施建设，改善饮水条件，加强妇幼卫生和防治传染病、地方病等方面的困难。

　　五、建立和完善农村合作医疗制度和医疗救助制度

　　１８．逐步建立新型农村合作医疗制度。各级政府要积极组织引导农民建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度，重点解决农民因患传染病、地方病等大病而出现的因病致贫、返贫问题。农村合作医疗制度应与当地经济社会发展水平、农民经济承受能力和医疗费用需要相适应，坚持自愿原则，反对强迫命令，实行农民个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资机制。农民为参加合作医疗、抵御疾病风险而履行缴费义务不能视为增加农民负担。有条件的地方要为参加合作医疗的农民每年进行一次常规性体检。要建立有效的农民合作医疗管理体制和社会监督机制。各地要先行试点，取得经验，逐步推广。到２０１０年，新型农村合作医疗制度要基本覆盖农村居民。经济发达的农村可以鼓励农民参加商业医疗保险。

　　１９．对农村贫困家庭实行医疗救助。医疗救助对象主要是农村五保户和贫困农民家庭。医疗救助形式可以是对救助对象患大病给予一定的医疗费用补助，也可以是资助其参加当地合作医疗。医疗救助资金通过政府投入和社会各界自愿捐助等多渠道筹集。要建立独立的医疗救助基金，实行个人申请、村民代表会议评议，民政部门审核批准，医疗机构提供服务的管理体制。

　　２０．政府对农村合作医疗和医疗救助给予支持。省级人民政府负责制定农村合作医疗和医疗救助补助资金统筹管理办法。省、市（地）、县级财政都要根据实际需要和财力情况安排资金，对农村贫困家庭给予医疗救助资金支持，对实施合作医疗按实际参加人数和补助定额给予资助。中央财政通过专项转移支付对贫困地区农民贫困家庭医疗救助给予适当支持。从２００３年起，中央财政对中西部地区除市区以外的参加新型合作医疗的农民每年按人均１０元安排合作医疗补助资金，地方财政对参加新型合作医疗的农民补助每年不低于人均１０元，具体补助标准由省级人民政府确定。

　　六、依法加强农村医药卫生监管

　　２１．强化农村卫生监督管理。卫生行政部门要加强行业管理，强化农村卫生机构、从业人员、卫生技术应用等方面的准入管理。加强农村卫生服务质量的评估、管理与监督，重点对乡、村卫生机构医疗操作规程、合理用药和一次性医疗用品、医疗器械消毒进行监督检查，规范农村卫生服务行为，保证农民就医安全。政府价格主管部门要加强对农村医疗服务价格及收费行为的监督管理。县级人民政府要充实力量，加大对乡、村巡回卫生监督的力度，加强对职业病防治、食品安全和生产销售健康相关产品的卫生监督工作，严禁危害农民身体健康的生产经营活动。严厉打击非法行医和其他危害公共卫生的违法行为。

　　２２．加强农村药品监管。药品监管部门要定期组织对县及县以下药品批发企业、零售企业、农村卫生机构的药品采购渠道和药品质量的检查，开展对制售假劣药品、过期失效药品、兽药人用等违法行为的专项治理，严肃查处无证无照经营药品行为，取缔各种非法药品集贸市场，大力整顿和规范中药材专业市场。要充实县级药品监管力量，积极为基层培养药品监管人员，改善药品监管装备条件，扩大农村用药监督检查和抽验的覆盖面，保证农民用上合格药品。政府价格主管部门要加强对农村医疗机构、药店销售药品的价格监督，严厉查处价格违法违规行为。

　　２３．加强高毒农药及剧毒杀鼠剂管理。政府主管部门要加强对农药特别是高毒农药的管理，严格实行农药生产经营许可制度。要认真做好杀鼠剂的登记审批工作，对申请登记的杀鼠剂进行严格审查，今后不再批准杀鼠剂的分装登记。要大力开展对制售高毒农药和杀鼠剂的专项整治活动，依法严厉打击非法生产、销售国家明令禁止的剧毒药品行为，对其制售窝点要坚决予以查封和取缔。要加强宣传教育工作，增强农民拒绝使用剧毒鼠药的意识。针对可能发生的农药生产和使用中毒，要制定应急预案。

　　七、加强对农村卫生工作的领导

　　２４．高度重视农村卫生工作。做好农村卫生工作，保护和增进农民健康，是各级党委和政府义不容辞的责任。我们要从实践“三个代表”重要思想的高度，充分认识加强农村卫生工作的重大意义，以对人民高度负责的精神，加强对农村卫生工作的领导。各级人民政府要定期研究农村卫生改革与发展工作。省、自治区、直辖市人民政府要全面贯彻中央的农村卫生工作方针政策，把初级卫生保健纳入国民经济和社会发展规划，制定本地区农村初级卫生保健发展规划，落实人力、物力、财力等各项保障措施，保证各项规划目标的实现。市（地）、县人民政府要全面落实农村初级卫生保健发展规划，把改善农村基本卫生条件、组织建立新型农村合作医疗制度、提高农民健康水平、减少本地区因病致贫和因病返贫人数、保证农村卫生支出经费等目标作为领导干部政绩考核的重要内容。经济发达地区，在完成中央提出的各项发展目标和任务的基础上，要根据本地经济发展水平和农民需要，加快农村卫生事业发展，提高农民医疗和健康水平。

　　２５．落实有关部门责任。中央和国家机关有关部门要对农村卫生的全局性问题制定切实可行的方针政策，并运用转移支付、西部开发、卫生扶贫等方式帮助经济欠发达地区发展农村卫生事业。各级党委和政府要组织协调有关部门，动员全社会力量共同做好农村卫生工作。卫生行政部门要充分发挥主管部门职能作用，宣传、计划、经贸、教育、科技、民政、财政、人事、农业、计划生育、环保、药监、体改、中医药、扶贫等有关部门要明确在农村卫生工作中的职责和任务，群众团体要在农村卫生工作中发挥积极作用。国务院和省、自治区、直辖市人民政府每年要对农村卫生工作情况进行专项督查，确保农村卫生各项工作的完成。