国有单位临时工私挪公物套现应如何处理
■杨飞04-3-6
案情:2003年4月至8月,被告人刘某、张某在被浙江省烟草公司某县分公司聘为临时工期间,利用保管公司配送仓库卷烟的职务便利,共同将价值人民币99750元的各类品牌卷烟850条,出售给个体卷烟经营户林某,然后挪用卷烟销售款用于赌博。
2002年10月至2003年6月期间,被告人刘某利用保管公司配送仓库卷烟的职务便利,将配送仓库内价值人民币66887元的各类卷烟,出售给个体卷烟经营户林某等人,挪用卷烟销售款用于赌博。
该案检察机关对二被告人以涉嫌挪用资金罪起诉,一审法院以职务侵占罪判处刑罚。
探讨一、主体问题:签定短期劳动合同的国有单位临时工主体身份如何确定?
起诉书和判决书均认定刘某、张某不属于国家工作人员,原因是该二人犯罪时和烟草公司签定的劳动合同期限只有一年,属于短期劳动合同关系,应认定为临时聘用的人员。按照高法发布的《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》(法[2003]167号,下称《纪要》)的通知精神,对于“临时聘用”的人员应当视为“受委托管理、经营国有财产”人员,只能成为贪污罪主体,不属于刑法九十三条中规定的国家工作人员。
笔者不同意这个观点,新刑法生效后,高法根据79年刑法所颁布有关司法解释中按照是否具备干部身份来确定国家工作人员的标准已经被废止,这标志着“纯身份论”的认定标准已经不被认可。本案中二被告人系省烟草公司某县分公司通过正式合法途径招收的工人,且担任仓库保管员职务,该公司无疑属于国有公司,根据刑法第九十三条规定,国有公司企业中的工作人员,不论是正式工还是临时工,一概属于国家工作人员,二被告人自不应例外。以二人签定短期合同为由将其排除在国家工作人员之外是不合适的。
《纪要》第二条第二项规定为:刑法第三百八十二条第二款规定的“受委托管理、经营国有财产”,是指因承包、租赁、临时聘用等管理、经营国有财产。有关部门在该纪要的讨论意见综述中对“受委托管理、经营国有财产”做了进一步解释,认为“不应包括国有单位正式、长期聘用的工作人员,长期聘用的工作人员应当认定为国有单位中从事公务的人员”。(参见《刑事审判参考》2002年第4辑)应该讲这个进一步的解释有一定道理,但是“临时聘用”抑或“长期聘用”均非具有准确法定含义的概念,将二者从合同的角度分别以短期合同或长期合同来对应理解显然失之简单化,也仍然无操作性。何谓临时(长期)聘用?笔者同意劳动合同期限的确是一个重要依据,但临时聘用和签定短期合同后聘用显然是不一个概念,劳动合同的表现形式十分复杂,单独从合同期限上根本无法来准确描述到底是不是短期聘用。首先,劳动合同如何划分长期短期无法律政策上的统一依据,有的地方规定3年以下属于短期合同,有的地方规定1年以下属于短期合同,有的地方无规定,司法实践中很难掌握。其次,很多劳动合同都附有条件,如:职工在不违反某些规范的条件下合同期限是几年、职工在完成某些任务的条件下可以续签合同几年、在什么条件下用人单位可以单方解除合同等;再如有些职工签了长期合同结果干了几个月中途离职、不签合同而长期受雇佣等,按照合同期限也无法确定聘用期限长短。
笔者认为,正确理解《纪要》中提到的“临时聘用”不能将其单独抽出来从聘用合同的期限考虑,应该考察其上下语境和立法本意。《纪要》中把“临时聘用”作为受委托从事公务的一种形式,就应该充分考虑“委托”的含义,“委托”即托付给别的人或机构办理之意。同时《纪要》将“临时聘用”和“承包、租赁”并提,说明这三者在内涵上具有基本一致性。举例而言,在国有单位为完成某些临时性的工作任务而短期聘用某些人员承担的情形下,如果具有工作短期性、授权即时性、被聘用人相对独立性的特点,则可以认为具有“临时聘用” 性质。从劳动合同期限的角度讲,聘用合同期限的长短来无法对此做正确描述,一定要描述的话,《劳动法》二十条中规定的“以完成一定的工作为期限”的合同大致上具有这个特征。在国有单位工作的人员如果是以正式的招工途径招入,享受了和该单位其他工作人员相当的各种待遇,只是由于未转正而以临时工身份从事公务,或者是单位专门招收的准备长期使用的临时工,也承担某些公务性职责,都应该属于国家工作人员,不能轻易划入“受委托管理、经营国有财产”人员范围。如本案中的二被告人,案发前都在烟草公司工作了数年。但他们签定合同时是每年与公司签定一次,每次续签一年。目前国有单位在和临时工签合同时这样操作十分普遍,属不正常现象,已经引起了有关部门的关注。这其中有的人在单位以临时工的身份干了几十年之多,工龄比个别正式工还要长。如果因为他们无劳动合同或是每年签一次合同,就和一次性签长期合同的人区别对待显然是受到了“纯身份论”的影响,是不合理的。
探讨二、客观方面:私挪公物套取现金后使用应做何评价?
二被告人为赌博需要,将自己负责保管的库存香烟私自变卖套现数万元,起诉时定挪用资金罪。如上分析,假定二被告人是国家工作人员,这种行为能否定挪用公款罪呢?笔者认为也不能。从客体上讲,挪用公款罪所侵犯的客体是公款所有权和公务廉洁性,而本案中二被告人所直接侵害的对象是库存香烟,显然香烟在未被烟草公司销售之前不可能进入公款范围,被告人也就无从侵犯。客观方面看,二被告人也对烟草公司的公款没有任何的职务便利可资利用。尽管二被告人私自变卖香烟后使用销售款的行为后果与直接挪用公款基本相当,但该行为仍不属于变相挪用公款,因为公款毕竟是有特定范围、特定存在方式和国有单位可控制的资金,在此情况下被侵犯刑法才给予特别保护。否则如果行为人只是侵犯了本应属于国有单位但并不在国有单位控制下的资金,则难称挪用公款。本案中,如果二被告人本身就有销售香烟的职权,那么其销售后将所得现金挪用,笔者以为尚有以挪用公款论的理由,而证据显示,二被告人只有看管仓库的职权,根本无权参与香烟销售,其通过非法手段将公物违规私自处分后再行处理该非法财产(赃款)的行为并不侵犯公款所有权,不应以挪用公款定性。
二被告人这种行为也不构成贪污罪。因为贪污罪虽然不一定要求行为人以永久占有为目的,但必须以非法占有为目的,而本案中二被告人始终是在临时调用套现、及时归还的心理下所为,而且在私自变卖香烟过程中也确实存在归还部分香烟的行为,基于这种边卖边还的情节,所以不能认定其具有“非法占有目的”。综合来看,不能从私自处分香烟这一行为推定出二被告人具有非法占有目的。有人认为,本案中二被告人已经将库存公物变卖,该公物已经灭失,不再可返还,就等同于私吞,不能叫“挪用”。笔者不同意此观点,考查相关罪名——挪用特定款物罪中的“挪用”,在一些情况下挪用后公物本身一般并不消灭,但是在挪用的特定物品中,也当然存在着消费性的物品,如食品、燃气等,这些物品在被“挪用”后也当然是要消灭的,但仍不失为一种“挪用”。所以本案中公物香烟被挪用后已经不复存在不影响挪用的性质。
笔者认为,二被告人的行为属于挪用公物。根据刑法二百七十三条、三百八十四条第二款规定,我国法律对挪用特定款物的行为做了犯罪化处理,除挪用救灾、抢险、防汛等特定物资外,挪用其他公共物品归个人使用的均不得定罪,本案即属此列。对于挪用公物行为的定性,讨论颇多,但是不能忽视的一点是,从1988年全国人大常委会《关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定》后至今,立法者始终未对此给明确说法。“两高”还针对《补充规定》专门就“挪用公物案件如何处理”出了司法解释,规定“挪用公物归个人使用,一般应由主管部门按政纪处理,情节严重,需要追究刑事责任的,可以折价按挪用公款罪处罚”。应该注意到,这个解释一方面仍不认可对挪用公物“一律”按挪用公款罪论处,一方面在语言表述上使用了按挪用公款罪“处罚”而不是“定罪处罚” ,显然具有类推定罪的时代痕迹,目前已经被废止。而现行刑法也未将非特定公物纳入挪用公款罪保护范围(具体见高检发释字[2000]1号文),所以挪用一般公物的行为就只能按照法无明文规定不为罪的原则处理。尽管可能涉及到放纵犯罪问题,也只能寄希望于法律修订了。
另外,对于挪用公物不是为了使用而是套现后使用的可否视为一种变相挪用公款行为?如前分析,根据挪用公款罪的法条理解是不可以的。如果承认这种变相挪用行为,将挪用公物套现后再挪用视为挪用公款,那么对于私自使用公物赚钱牟利、出租公物牟利、私设抵押牟利等行为就会因为公物是直接被用于牟利,并非变现后使用而又不能以挪用公款论,对这两类性质基本相同的行为做不同评价显然是不恰当的。
上海某法院有一则挪用公物后变卖支配价款的案例,法院最终定性为挪用公款。定罪理由是:行为人在挪用公物时追求的是公物的价值而不是使用价值,如果其追求公物的使用价值,则属于挪用公物的行为。
笔者以为此观点有欠缺。其一、根据经济学原理,商品的价值始终依附于使用价值,很难截然区分,比如上文提到的在公物上私自设立抵押权牟利或将公物出质牟利的,行为人追求的是公物价值还是使用价值?再者,如果按照上述原则来确定挪用公款或公物,那么在挪用特定公物行为中,是否也要做这种区分?举例而言,某国家工作人员将特定公物——救济物品私自变卖后使用其价款的,是否有必要区分其挪用的到底是特定公“物”还是特定公“款”?照上述定罪理由理解,应该将该公物变价为公款,视做特定公“款”处理,但这种处理方法在司法实践中恐怕很难找到!况且,如果要区分,则特定公物被变成公款后是否仍具备“特定”性质?是否就能当然转化为挪用特定公款的行为?(是否要按一般挪用公款行为处理?)这都是问题。
综上所述,笔者认为本案中二被告人具有国家工作人员身份,但既不构成挪用公款罪、也不构成贪污罪。
zj浙江省岱山县检察院316200 杨飞
盐城市人民政府关于印发《盐城市城市建设档案管理办法》的通知
江苏省盐城市人民政府
盐城市人民政府关于印发《盐城市城市建设档案管理办法》的通知
盐政发[2003]248号
各县(市、区)人民政府,市开发区管委会,市各委、办、局,市各直属单位:
现将《盐城市城市建设档案管理办法》印发给你们,希认真贯彻执行。
盐 城 市 人 民 政 府
二00三年十一月二十五日
盐城市城市建设档案管理办法
第一章总则
第一条为了加强城市建设档案(以下简称城建档案)管理,充分发挥城建档案在城乡规划、建设、管理中的作用,促进我市经济建设和社会发展,根据《中华人民共和国档案法》、《江苏省城建档案管理办法》等有关法律、法规、规章,结合本市实际,制定本办法。
第三条凡在本市行政区域内形成、管理、利用城建档案的单位和个人,应当遵守本办法。
本办法所称城建档案,是指在城市和乡镇规划、建设、管理活动中直接形成的,对国家和社会有保存价值的各种文字、图纸、图表、声像等不同载体形式的历史记录,以及相关的资料。
第三条各级地方人民政府应当加强对城建档案工作的领导,把城建档案事业列入城市建设和社会发展规划,保证城建档案机构、人员、经费的落实,使之与城乡建设事业同步协调发展。
第四条城建档案工作按照集中统一管理的要求,确保城建档案的完整、准确、系统、安全和有效利用。
第五条市、县(市)人民政府建设行政主管部门负责本行政区域内城建档案管理工作,其所属城建档案馆(室)(以下统称城建档案管理机构)受委托具体负责日常管理工作,业务上接受同级档案行政主管部门的监督和指导。
第六条盐城市城建档案馆受市建设行政主管部门委托,负责全市城建档案管理工作,其主要职责是:
(一)组织实施有关城建档案管理的法律、法规、规章和政策;
(二)协助编制并组织实施全市城建档案事业发展规划和工作计划;
(三)制定、实施城建档案工作的具体业务标准和技术规范;
(四)对各县(市、区)及市直有关单位的城建档案工作进行业务检查、指导和监督;
(五)负责市城市规划区范围内具有永久和长期保存价值城建档案资料的接收、收集、整理、保管和利用服务工作,组织建设工程档案预验收;
(六)组织、指导全市城建档案工作的理论研究和科研工作,负责城建档案工作人员的业务培训。
第七条乡镇人民政府村镇建设管理部门负责本乡镇的城建档案管理工作,接受市、县(市)城建档案管理机构的业务监督、指导。
第八条从事城建档案工作的人员应当忠于职守,遵守纪律,保守秘密,具备相应的专业知识,并按规定取得上岗资格。
第二章城建档案的移交
第九条城建档案管理机构应当接收、收集的城建档案范围包括:
(一)各类城市建设工程档案:
重工业、民用建筑工程档案,包括各类工业建筑及住宅、办公、文化、教育、卫生、体育、金融、保险、商业、服务业等建设工程档案;
2.市政基础设施工程档案,包括城市道路、广场、桥梁、涵洞、隧道、排水、照明、污水处理等建设工程档案;
3.公用基础设施工程档案,包括供水、供气、供热、公共交通、供电、邮政、电信、广播电视等建设工程档案;
4.交通基础设施工程档案,包括铁路、公路、水运、航空、管道运输等建设工程档案;
5.园林绿化、风景名胜建设工程档案,包括风景区、公园、绿地、苗圃、古树名木、名人故居、纪念性建筑、古建筑、名胜古迹、城市雕塑等方面的档案;
6.市容环境卫生设施建设工程档案;
7.城市防洪、抗震、人防工程档案;
8.军事工程档案资料中,除军事禁区和军事管理区以外的穿越市区的地下管线走向和有关隐蔽工程的位置图。
(二)业务管理和业务技术档案,建设系统各专业管理部门(包括城市规划、勘测、设计、施工、监理、园林、风景名胜、环卫、市政、公用、房地产管理、人防等部门)形成的业务管理和业务技术档案。
(三)有关城市规划、建设及其管理的方针、政策、计划方面的文件、科学研究成果和城市历史、自然、经济等方面的基础资料。
(四)其他具有保存价值的城建档案。
第十条应当向城建档案管理机构移交城建档案的时限要求为:
(一)建设工程档案在工程项目竣工验收后3个月内移交;
(二)村镇建设工程档案在村镇建设工程竣工验收后3个月内移交;
(三)业务管理和业务技术档案在形成单位保管使用1—3年后移交,最长不超过5年;
(四)其他城建档案按照省建设行政主管部门规定的时限移交。
前款所列第(一)、(三)、(四)项城建档案,向项目所在地城建档案管理机构移交;第(二)项城建档案,向项目所在地乡
镇人民政府村镇建设管理部门移交。
第十一条向城建档案管理机构移交的档案,必须符合以下要求:
(一)档案资料完整、准确、系统,图形清晰、字迹工整,有利于长久保存。案卷质量符合《建设工程文件归档整理规范》《GB/T50328—2001)规定的要求;
(二)必须是原件;
(三)竣工图按照国家规定编制。
第十三条本办法规定由城建档案管理机构接收的档案,有关部门或单位应当明确专人做好收集、整理、保管工作,并及时向城建档案管理机构移交,不得以任何理由拖延拒交或据为已有。
第十三条不属本办法第九条规定接收范围的城建档案,由形成单位按照规定要求进行整理、保管,并在规定时限内向城建档案管理机构报送所保存的城建档案目录。
第三章建设工程档案管理程序
第十四条建设工程档案是指从建设项目筹划到工程竣工验收整个建设过程所形成的档案,由工程准备阶段文件、工程施工阶段文件、监理文件、竣工验收文件、竣工图和声像资料组成。
各类建设工程均应当编制建设工程档案。
第十五条建设工程档案的编制和报送实行登记制度。建设单位(含个人,下同)在领取建设工程规划许可证前,应到工程项目所在地城建档案管理机构办理登记手续,并与之签订《建设工程档案报送责任书》。
第十六条工程项目发包、承包、监理等单位应在建设工程合同中明确编制、收集、移交建设工程档案的责任、要求。施工单位应当按照国家、省、市有关规定以及合同的约定,编制、移交建设工程竣工图及其他建设工程档案。承包单位向建设单位提交竣工验收报告时,必须附有建设工程竣工图及其他建设工程档案。监理单位应当及时收集、整理在工程建设监理过程中形成的档案,并在竣工验收前移交建设单位。
第十七条建设单位在组织工程竣工验收前,必须提请工程项目所在地城建档案管理机构对工程档案进行预验收。经预验收合格,并取得城建档案管理机构出具的建设工程档案预验收认可文件后,建设单位方可组织工程竣工验收;建设行政主管部门在办理建设工程竣工验收备案时,应当查验建设工程档案预验收认可文件,凡未取得建设工程档案预验收认可文件的,不得办理竣工验收备案。
第十八条建设单位应当在建设工程竣工验收后3个月内,向工程项目所在地城建档案管理机构移交一套符合本办法第十一条规定的建设工程档案。城建档案管理机构接收建设工程档案后,出具省建设行政主管部门统一印制的《建设工程档案接收证明书》。
第十九条城建档案管理机构受建设单位委托整理、编制建设工程档案的,实行有偿服务,收费标准按省有关规定执行。
第三十条新建、改建、扩建、迁建和恢复建设的房屋建筑,房产管理部门在审核颁发房屋权属证书时,应当核验《建设工程档案接收证明书》,并列入房产产权产籍档案。
第二十一条对改建、扩建和重要部位维修的工程,建设单位应当组织设计、施工单位据实修改、补充和完善原建设工程档案。凡结构和平面布置改变的,应重新编制建设工程档案,并在工程竣工后3个月内移交给城建档案管理机构。
第二十三条已建成的工程项目,其建设工程档案不完整、不准确的,产权单位应当做好补测、补绘工作,并在补测、补绘工作结束后3个月内将测绘成果移交给工程项目所在地城建档案管理机构。
第二十三条地下管线工程必须按照有关专业技术规范进行竣工测绘,凡城市地下管线档案不完整、不准确的,各级政府应当组织有关部门进行管线普查和测绘,城市地下管线普查和测绘所形成的管线档案应当在普查、测绘工作结束后3个月内移交给城建档案管理机构。
对城市管线进行局部变更、改造的,建设单位应当据实修改、补充和完善原工程档案,绘制观状图,并在变更或者改造结束后3个月内及时移交给城建档案管理机构。
对废弃、停用的管线,建设单位应当及时报城建档案管理机构备案,城建档案管理机构应当及时做好相应的档案信息管理工作。
第三十四条自行保管的建设工程档案,在建筑物、构筑物产权转让时,应当同时移交给受让方;停建、缓建工程的档案,暂由建设单位保管;撤销单位的建设工程档案,应当移交给上级主管部门或者所在地城建档案管理机构。
第二十五条城建档案管理机构应当加强对建设工程档案的形成、收集、整理、归档和移交工作的指导、监督,建设、施工、监理等单位必须自觉接受城建档案管理机构的指导与监督,配合做好有关工作,确保建设工程档案的编报质量。
第四章城建档案的管理和利用
第二十六条城建档案管理机构对接收或者收集的档案资料应当及时登记、整理,编制检索工具,做好档案的保管、鉴定、统计、编研和提供利用工作;对破损或变质档案要及时采取补救措施。
第二十七条城建档案管理机构及其他形成、保管城建档案的单位,必须建立健全档案管理制度,严格执行国家保密制度,严防档案散失和泄密。
任何单位和个人不得擅自销毁城建档案。
第二十八条禁止出卖属于国家所有的城建档案。城建档案复制件的交换、转让和出卖,应当按照国家有关规定办理。
第三十九条不属于国家所有的,对国家和社会具有保存价值或者应当保密的城建档案,档案所有者应当妥善保管。档案所有者可以向城建档案管理机构寄存、捐赠或者出卖。
第三十条保管城建档案必须有专用库房。库房内应保持适宜的温度、湿度,有防盗、防火、防水、防强光、防潮、防尘、防污染、防有害微生物等安全措施,并具有相应的抗震和抵御自然灾害的能力。库房面积应当符合省城建档案工作业务规范的有关要求。
新建或改建档案库房,应当执行《档案馆建筑设计规范》。
第三十一条城建档案管理机构应当使用符合国家标准的档案用品和装具,逐步配备温湿度自动监控、计算机、声像摄录、编辑等设备,实现城建档案管理的规范化、标准化和现代化。
第三十二条城建档案管理机构的馆房建设、设备购置等所需经费应当列入地方固定资产投资计划,人员工资和日常经费由地方财政统筹安排。
第三十三条在城市道路、管线及其附近地段进行开挖、爆破、钻探等施工活动前,建设、施工单位应当到工程项目所在地城建档案管理机构和有关部门查清该地段地下管线分布情况。
第三十四条公民、法人和其他组织凭身份证、工作证或者单位介绍信等有效证明材料到城建档案管理机构办理有关手续后,可以利用己开放的城建档案。
城建档案的利用实行有偿服务,具体收费标准按照省有关规定执行。
第三十五条城建档案管理机构应当积极开发城建档案信息资源,定期向社会公布可以开放的档案目录,并根据城乡规划、建设、管理工作的需要,编制必要的检索资料和参考资料,向社会提供服务。
第五章奖励与处罚
第三十六条单位和个人有下列情形之一的,由县级以上人民政府或建设行政主管部门予以表彰和奖励:
(一)在城建档案的收集、整理、保护、管理和提供利用等方面成绩突出的;
(二)在城建档案理论研究和科学研究方面成绩突出的;
(三)将重要或者珍贵的城建档案资料捐赠给国家的;
(四)在非常条件下,为抢救、保护城建档案表现突出的;
(五)同违反档案法律、法规和规章的行为作斗争表观突出的。
第三十七条有下列行为之一的,由建设行政主管部门对直接负责的主管人员或者其他直接责任人员依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任:
(一)违反本办法第十五条规定,不办理建设工程档案登记手续的;
(二)违反本办法第二十二条规定,不按规定补测、补绘建设工程档案的;
(三)违反本办法第三十三条规定,造成损失的。
第三十八条建设工程竣工验收后,建设单位未按本办法规定移交建设工程档案的,由建设行政主管部门依据《建设工程质量管理条例》第五十九条的规定,责令改正,并处以1万元以上10万元以下的罚款。
第三十九条有关单位或者个人损毁、丢失、涂改或者伪造城建档案的,由县级以上档案行政管理部门依法查处。
第四十条当事人对具体行政行为不服的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
第六章附则
第四十一条各县《市)人民政府可根据本办法制定实施细则。
第四十三条本办法自2004年1月1起施行。市人民政府1986年5月25日颁发的《盐城市城市建设档案管理暂行办法》(盐政发[1986]56号)同时废止。