吉林省人大常委会


吉林省城市公共客运管理条例


　
(2009年9月25日吉林省第十一届人民代表大会

常务委员会第十四次会议通过)



第一章　总　　则

第一条　为了加强城市公共客运管理，规范城市公共客运市场秩序，保障乘客、城市公共客运经营者以及从业人员的合法权益，促进城市公共客运事业发展，根据有关法律、法规，结合本省实际，制定本条例。

第二条　本条例适用于本省行政区域内城市公共客运规划、建设、经营、乘坐、管理活动。

第三条　本条例所称城市公共客运，包括城市公共汽电车客运和出租汽车客运。

城市公共汽电车客运，是指在城市内按照规定的线路、站点、时间和价格，为社会公众提供客运服务的经营活动。

出租汽车客运，是指按照乘客意愿和要求提供客运服务，按里程和时间收费的经营活动。

第四条　省和市、县(市)城市公共客运主管部门负责指导、监督本行政区域城市公共客运的管理工作，其所属的承担城市公共客运管理职能的机构负责具体管理工作。

县级以上人民政府其他有关部门应当按照各自职责，做好与城市公共客运管理有关的工作。

第五条　城市公共汽电车客运具有公益性质。城市人民政府应当在财政预算、财税政策、资金安排、用地保障、设施建设、交通管理等方面支持城市公共汽电车客运优先发展，确立城市公共汽电车客运在城市公共客运中的主体地位，为公众提供安全可靠、方便快捷、经济舒适、节能环保的公共客运服务。

出租汽车客运是城市公共客运的重要组成部分，城市人民政府应当按照有关规定，促进出租汽车客运与其他客运方式协调发展。

第六条　城市人民政府应当鼓励和引导城市公共客运逐步实行规模化、集约化经营；鼓励使用节能、环保型车辆以及先进技术，提高公共客运行业服务能力。城市公共客运主管部门应当制定城市公共客运服务规范，提高行业服务质量。

第七条　对在城市公共客运工作中有突出贡献的单位和个人，城市人民政府应当给予奖励。

第二章　规划与建设

第八条　城市人民政府应当根据当地经济建设、社会发展和人民生活需要编制城市公共汽电车客运专项规划和出租汽车客运专项规划并公布实施。专项规划应当符合城市综合交通体系专项规划。

城市公共汽电车客运专项规划应当确定城市公共汽电车客运发展目标、规模、优先发展的政策与措施，与其他交通运输方式的接泊，客运设施，线路及站点布局等；出租汽车客运专项规划应当确定客运出租汽车投放数量、车型结构配置、服务场站、科技设施设备建设等。具体内容由省城市公共客运主管部门确定。

第九条　城市人民政府应当在城市规划中确定相关城市公共客运设施用地，任何单位和个人不得擅自改变其用途。

第十条　实施新区开发、旧城改造和建设飞机场、火车站、长途汽车站、大型商业网点、文化体育场(馆)、公园等大型公共设施项目时，城市人民政府应当组织配套建设相应的城市公共客运设施，并与主体工程同时设计、同时建设、同时竣工、同时交付使用。

第十一条　城市人民政府应当统一组织建设以下城市公共客运设施：

(一)停车场(站)、调度室(亭)；

(二)站台设施(含站台、候车亭、站杆、站牌)；

(三)车辆轨道、隔离屏障、供电设施。

第十二条　城市公共客运设施由城市人民政府统一组织管理。

禁止擅自移动、拆除、占用城市公共客运设施。因工程建设等原因确需移动、拆除、占用的，建设单位应当按照市政公用设施有关规定办理手续并予以补建。

第十三条　城市人民政府应当根据城市道路的实际状况，开设公共汽电车专用道和优先通行信号系统。

第三章　城市公共汽电车客运

第十四条　城市公共汽电车线路和站点设置，由城市公共客运主管部门会同公安、建设等部门根据城市公共汽电车客运专项规划，遵循居民出行便捷、换乘方便、布局合理的原则，经广泛征求公众意见后确定。

第十五条　城市公共汽电车站点由城市公共客运管理机构以所在道路、标志性建(构)筑物、公共设施、文物古迹、重要机关或者企事业单位的名称统一命名。

城市公共汽电车站点应当按照国家标准设置站牌。站牌应当标明线路名称、始末班车时间、所在站点和沿途停靠站点名称等内容。

第十六条　城市公共汽电车客运经营实行行政许可制度。从事城市公共汽电车客运经营应当向城市公共客运管理机构申请取得城市公共汽电车客运经营许可后，再申请线路经营许可。

第十七条　申请城市公共汽电车客运经营许可应当符合下列条件并提交相应材料：

(一)依法注册的企业法人；

(二)有符合城市人民政府要求的运营资金、运营车辆、场站设施；

(三)有相应的经营管理人员、驾驶员、调度员和其他从业人员；

(四)有合理、可行的经营方案；

(五)有健全的客运服务、安全管理等方面的运营管理制度。

城市公共客运管理机构对符合许可条件的，颁发城市公共汽电车客运经营许可证件。

第十八条　申请线路经营许可应当符合城市公共客运管理机构规定的线路运营方案要求，并提交相应材料。

线路运营方案应当包括线路运营协议条款、客运设施管理、运营车辆及人员、服务要求、经营期限等内容。

第十九条　城市公共客运管理机构可以通过招投标或者直接许可的方式确定城市公共汽电车客运线路经营者。

不得以有偿方式进行线路经营许可。

线路经营许可不得转让。

第二十条　城市公共客运管理机构应当与取得城市公共汽电车客运线路经营许可的经营者签订线路运营协议。线路运营协议应当包括线路名称、走向、站点、配备车辆数量与车型、首末班车时间、行车间隔、服务质量及考核办法、运营协议的调整条件等。

城市公共客运管理机构可以根据城市规划、建设施工情况、乘客需求、合同约定和国家有关规定调整线路运营协议。

第二十一条　城市公共汽电车客运线路经营许可期限最长不得超过10年。线路经营许可有效期届满两个月前，经营者可以向城市公共客运管理机构申请许可延续；对符合许可条件的，城市公共客运管理机构应当准予延续。

第二十二条　城市公共汽电车客运线路经营者在经营期限内，不得擅自变更线路运营方案、暂停或者终止经营。

确需变更线路运营方案、暂停或者终止经营的，城市公共汽电车客运线路经营者应当提前两个月向城市公共客运管理机构提出申请。

城市公共汽电车客运线路经营者取得线路经营许可超过一个月无正当理由未投入运营，以及投入运营后无正当理由连续3日或者年度内累计7日停止运营的，城市公共客运管理机构经过告知后，可以注销其线路经营许可。

第二十三条　因道路交通管制、工程建设、举办重大活动等特殊情况影响城市公共汽电车运行的，有关部门应当提前告知城市公共客运管理机构，由城市公共客运管理机构作出临时调整线路的决定并提前向社会公布。

第二十四条　从事运营的城市公共汽电车应当符合技术标准和服务规范，并取得车辆运营证。车辆运营证应当一车一证。

城市公共汽电车客运经营者应当按照国家和省有关规定维护、检测车辆。

城市公共客运管理机构应当对车容车貌、车辆安全设施和服务设施、经营者维护、检测的情况定期检查。不得要求对同一项目进行重复检测。

禁止使用报废车辆和擅自改装车辆从事运营。

第二十五条　经营者更新车辆应当向原许可机关办理变更手续，车辆标准不得低于原车辆。车辆更新后，原许可经营期限不变。

第二十六条　利用运营车辆设置广告的，应当符合国家有关法律、法规规定和城市公共客运主管部门制定的服务规范。

第二十七条　城市公共客运主管部门和城市公共汽电车经营者应当制定城市公共汽电车客运突发事件应急预案，遇有突发事件时应当及时启动应急预案。

第二十八条　城市公共汽电车驾驶员应当符合下列条件，经市、县(市)城市公共客运管理机构考试合格，取得从业资格证：

(一)男性年龄在60周岁以下，女性年龄在55周岁以下，初中以上文化程度，身体健康；

(二)有本地常住户口或者居住证；

(三)取得相应的机动车驾驶证1年以上，3年内无重大交通责任事故记录；

(四)遵守法律、法规。

从业资格证被吊销的，自吊销之日起5年内不得申请。

已经取得道路运输从业资格证的，可以从事相应的城市公共汽电车驾驶。

城市公共汽电车调度员、售票员应当由经营企业进行培训，考试合格后上岗。

第二十九条　城市公共汽电车客运经营者应当遵守下列规定：

(一)按照核定的线路、站点、车次和时间运营；

(二)按时向城市公共客运管理机构报送统计报表；

(三)执行价格管理部门规定的收费标准；

(四)为车辆配备线路走向示意图、价格表、乘客须知、禁烟标志、特殊乘客专用座位、投诉电话等服务设施和标志；

(五)制定从业人员的安全操作规程，对驾驶员、调度员、售票员进行安全和服务的教育培训；

(六)遇有抢险救灾和突发事件等特殊情况，服从当地人民政府的指挥调度；

(七)不得安排未取得驾驶员从业资格证的人员从事运营；

(八)按照运营协议的约定运营。

第三十条　城市公共汽电车驾驶员和售票员应当遵守下列规定：

(一)随车携带车辆运营证和从业资格证；

(二)按照核定的线路、站点、车次和时间运营；

(三)执行价格管理部门规定的收费标准；

(四)运营车辆因故障不能正常行驶时，及时向乘客说明原因，并安排乘客免费换乘同线路同方向车辆，后续车辆驾驶员和售票员不得拒载；

(五)不得拒绝按规定使用优惠凭证的乘客乘车；

(六)按照规定驾驶车辆，提供安全服务；

(七)不得拒载、甩客、敲诈乘客、站外上下客、滞站揽客。

第三十一条　乘坐城市公共汽电车应当遵守下列规定：

(一)按顺序排队等候乘车，先下后上；

(二)上车主动购票、投币或者出示有效乘车凭证；

(三)儿童集体乘车的，应当按照人数购买车票；1名成人乘客可以免费携带1名身高1.2米(含1.2米)以下的儿童；

(四)醉酒者、精神病患者、行为不能自理者和学龄前儿童应当有看护陪同方可乘车；

(五)不得在车厢内吸烟、吐痰、乱扔杂物；

(六)不得携带易燃、易爆、剧毒等危险品或者易污染、损伤他人的物品；

(七)不得携带动物乘车；

(八)遵守其他有关乘车规定。

第三十二条　城市人民政府制定特殊群体乘坐城市公共汽电车的优惠政策时，应当明确优惠乘车的条件、范围、优惠标准以及优惠凭证办理程序。

第三十三条　有下列情形之一的，城市人民政府应当对城市公共汽电车客运经营者给予相应的补贴或者补偿：

(一)执行政府规定的限制价格造成的政策性亏损；

(二)执行优惠乘车政策减少的收入；

(三)完成政府指令性任务增加的支出。

补贴和补偿应当及时拨付，不得拖欠或者挪用。补贴和补偿办法由城市人民政府制定。

第四章　出租汽车客运

第三十四条　出租汽车客运经营实行行政许可制度。企业应当取得出租汽车客运经营资格后申请出租汽车运营许可，个人应当取得驾驶员从业资格证后申请出租汽车运营许可。

第三十五条　申请出租汽车客运经营资格应当符合下列条件并提交相应材料：

(一)依法注册的企业法人；

(二)有符合城市人民政府要求的运营资金、固定的经营场所、停车场地和经营方案；

(三)有相应的管理机构、管理人员；

(四)有健全的客运服务、安全管理等方面的运营管理制度。

城市公共客运管理机构对符合许可条件的，颁发城市出租汽车客运经营资格证件。

第三十六条　市、县(市)人民政府可以依照法律、法规规定确定出租汽车运营许可方式。采取有偿出让方式许可的，应当按照国家有关规定报请批准。

市、县(市)人民政府应当实行出租汽车总量控制，并根据出租汽车客运专项规划、市场供求状况，结合本地经济社会发展水平和城市规模等，合理确定出租汽车数量，并适时调整，保持市场供需基本平衡；在许可时不得承诺许可期限内不增加或者减少出租汽车数量。

出租汽车运营许可期限最长不得超过8年。

第三十七条　企业和个人申请出租汽车运营许可应当符合下列条件并提交相应材料：

(一)有符合有关标准和城市人民政府规定的车辆；

(二)有符合本条例规定条件的驾驶员；

(三)城市人民政府规定的其他条件。

个人只能申请一个出租汽车运营许可。

城市公共客运管理机构对符合许可条件的，按车颁发出租汽车运营许可证件。

第三十八条　以无偿方式取得的出租汽车运营许可不得转让。以有偿方式取得出租汽车运营许可2年以上或者经营者丧失经营能力的，经过批准可以转让。受让方应当符合许可条件。转让后原经营期限不变。

城市人民政府为了公共利益需要，可以变更或者撤回已经生效的出租汽车运营许可，并依法给予补偿。

第三十九条　出租汽车运营许可有效期届满一个月前，经营者可以向城市公共客运管理机构申请运营许可延续；城市客运管理机构应当根据许可方式、许可条件和出租汽车投放数量等决定是否准予延续。

第四十条　出租汽车客运经营者在经营期限内，不得擅自暂停或者终止经营。

经营者因故不能正常营业的，应当到原许可机关办理暂停或者终止经营手续，将有关证件交原许可机关登记保管。

经营者取得出租汽车运营许可超过一个月无正当理由未投入运营，或者暂停经营超过一年仍未恢复运营的，城市公共客运管理机构经过告知后，可以注销其运营许可。

第四十一条　出租汽车客运驾驶员应当符合下列条件并提交相应材料，经市、县(市)城市公共客运管理机构考试合格，取得从业资格证：

(一)男性年龄在60周岁以下，女性年龄在55周岁以下，初中以上文化程度，身体健康；

(二)有本地常住户口或者居住证；

(三)取得相应的机动车驾驶证1年以上，1年内无重大交通责任事故记录；

(四)遵守法律、法规。

从业资格证被吊销的，自吊销之日起5年内不得申请。

第四十二条　出租汽车应当符合车辆技术标准和服务规范，按照规定，配置标志顶灯、计价器、服务显示标志，喷涂标识，贴挂运价标签、乘客须知和服务监督卡等。

利用出租汽车设置广告的，应当符合国家有关法律、法规规定和城市公共客运主管部门制定的服务规范。

出租汽车经营者应当按照国家和省有关规定维护、检测车辆。

城市公共客运管理机构应当对车容车貌、车辆安全设施和服务设施、经营者维护、检测的情况定期检查。不得要求对同一项目进行重复检测。

禁止使用报废车辆和擅自改装车辆从事运营。

第四十三条　逐步推广使用出租汽车专用号段牌照，鼓励采用卫星定位系统、税控计价器、电子识别系统等先进技术，加强出租汽车运营管理。

鼓励出租汽车经营者采取预约服务、统一调度等方式提供出租汽车服务，减少车辆空驶，提高里程利用率。

第四十四条　经营者更新车辆应当向原许可机关办理变更手续，车辆标准不得低于原车辆，车型应当符合城市人民政府的有关规定。车辆更新后，原许可经营期限不变。

第四十五条　城市人民政府应当在机场、火车站等客流集散地设置出租汽车待租的运营站(场)，由城市公共客运管理机构指定单位或者人员进行日常管理。

第四十六条　出租汽车客运经营者应当遵守下列规定：

(一)按时向城市公共客运管理机构报送统计报表；

(二)确定车辆驾驶员并到城市公共客运管理机构备案，办理服务监督卡；

(三)执行价格管理部门规定的收费标准，公示收费项目和收费标准，向出租汽车驾驶员发放客运出租汽车专用票据；

(四)与聘用的驾驶员依法签订劳动合同，不得损害驾驶员的合法权益；

(五)公布服务监督电话，及时处理投诉；

(六)对驾驶员进行安全和服务的教育培训；

(七)不得私自安装、改动、维修计价器和拆卸计价器铅封；

(八)不得安排未取得驾驶员从业资格证和服务监督卡的人员运营。

第四十七条　出租汽车驾驶员应当遵守下列规定：

(一)随车携带出租汽车运营许可证件、驾驶员从业资格证和服务监督卡；

(二)按照乘客要求或者合理的路线行驶，不得绕行；

(三)按照规定使用计价器，不得私自改动、维修计价器和拆卸计价器铅封；

(四)执行价格管理部门规定的收费标准，向乘客提供客运出租汽车专用票据；

(五)按照规定合理使用服务标志。载客时应当启用载客标志，不得甩客，未经乘客同意不得搭载他人乘车；待租时应当启用待租标志，不得拒载，不得以其他方式主动揽客；需要暂停载客时应当起用暂停服务标志；

(六)保持车内清洁和卫生，不得吸烟；

(七)不得以欺骗、威胁乘客等方式高额收取费用，不得隐匿乘客财物；

(八)不得将车辆交给未取得驾驶员从业资格证和服务监督卡的人员运营。

(九)文明驾驶，安全服务。

第四十八条　乘客应当文明乘车，不得吸烟、乱扔东西和污损车内设施。

有下列情形之一的，出租汽车驾驶员可以拒绝其乘车：

(一)在禁止停车的路段要求乘车的；

(二)无看护陪同的醉酒者或者精神病患者要求乘车的；

(三)携带易燃、易爆、有毒等危险物品要求乘车的；

(四)乘客的要求违反交通管理、治安管理法律法规的。

第四十九条　乘客应当按照规定标准支付车费和过桥、过路、过渡、停车等费用。

有下列情形之一的，乘客可以拒绝支付车费：

(一)未按照规定使用计价器的；

(二)未向乘客出具客运出租汽车专用票据或者高于计价器显示金额收费的；

(三)中途拒绝服务或者在基础里程内因故未完成运送服务的；

(四)未经乘客同意，搭载他人乘车的。

第五十条　乘客需要去偏僻地区或者出市区时，出租汽车驾驶员或者乘客可以到就近的公安机关办理验证登记手续，对方应当予以配合。

第五十一条　出租汽车不得异地运营，承运的起点或者终点应当在核定的经营区域内，异地送达返程时不得在异地滞留待租。

禁止出租汽车从事道路旅客班线运输经营。

第五十二条　未取得出租汽车运营许可的车辆不得安装、使用出租汽车标志顶灯等出租汽车标志、标识。

第五十三条　汽车租赁经营者以提供驾驶服务等方式从事或者变相从事出租汽车运营活动的，按照未取得出租汽车运营许可，擅自从事出租汽车运营处理。

第五章　监督检查

第五十四条　城市公共客运主管部门和城市公共客运管理机构应当定期对下级城市公共客运管理机构的执法活动进行监督检查，及时纠正下级城市公共客运管理机构违法、不适当和不作为的行为，并依法报请有关部门追究有关人员的责任。

第五十五条　城市公共客运管理机构应当公开办事制度，建立投诉举报制度，接受社会监督。对公民、法人以及其他组织的投诉应当受理，并在规定期限内作出答复和处理。

第五十六条　城市公共客运管理机构执法人员应当经过专业知识和法律知识培训，考核合格并取得交通行政执法资格证。

执法人员监督检查时，应当出示执法证件。

监督检查专用车辆，应当按照国家规定配置统一标志和示警灯。

第五十七条　城市公共客运管理机构执法人员监督检查时，可以要求有关单位和人员提供相关许可证件，调阅、复制有关资料，调查了解有关情况。

发现违法行为的，应当当场予以纠正，依法处理。无法当场处理的，城市公共客运管理机构可以暂扣车辆运营证或者出租汽车运营许可证件，并责令限期改正或者接受处理。经营者在规定期限内整改完毕或者接受处理的，返还其车辆运营证或者出租汽车运营许可证件。暂扣应当出具暂扣凭证，暂扣期间不停止经营。

检查时对不能出示车辆运营证或者出租汽车运营许可证件又不能当场提供其他有效证明的，可以暂扣其经营车辆，并出具暂扣凭证。被暂扣车辆应当妥善保管，不得使用。

第五十八条　上级人民政府应当对下级人民政府城市公共客运管理工作进行督查考核。

城市公共客运管理机构对城市公共客运经营者及其从业人员进行经营行为和服务质量考核，根据考核结果进行信誉评定。对信誉评定良好的，给予奖励；对信誉评定不合格的，给予相应惩罚，直至吊销许可。考核具体办法和标准由省城市公共客运主管部门制定。

第六章　法律责任

第五十九条　未取得城市公共客运许可擅自从事经营活动的，涂改、伪造许可从事经营活动的，由城市公共客运管理机构责令停止违法行为，并对经营者处以一万元以上三万元以下罚款；情节严重的，处以三万元以上五万元以下罚款。

无运营许可的车辆安装出租汽车标志、标识的，由城市公共客运管理机构予以没收。

第六十条　城市公共客运经营者有下列行为之一的，由城市公共客运管理机构责令限期改正，并处以一万元以上三万元以下罚款；逾期未改正的，吊销许可：

(一)转让城市公共汽电车客运线路经营许可或者非法转让出租汽车运营许可的；

(二)擅自变更城市公共汽电车线路运营方案或者出租汽车经营方案的；

(三)擅自暂停、终止经营的；

(四)批准暂停期间，擅自从事经营活动的。

城市公共汽电车未按照核定的线路、价格、站点、车次和时间运营的，由城市公共客运管理机构责令改正，对经营者处以二千元以上五千元以下罚款；情节严重的，处以五千元以上一万元以下罚款；情节特别严重的，可以吊销线路经营许可。

第六十一条　城市公共客运经营者使用无运营证的车辆的，擅自改装车辆从事运营的，车辆未参加定期检查或者定期检查不合格继续运营的，由城市公共客运管理机构责令限期改正，并处以五千元以上一万元以下罚款；情节严重的，可以吊销许可。

使用报废车辆从事运营的，由城市公共客运管理机构暂扣车辆，移交公安机关处理，并对驾驶员处以一千元以上三千元以下罚款；情节严重的，可以吊销从业资格证。对经营者处以一万元以上三万元以下罚款；情节严重的，可以吊销线路经营许可或者出租汽车运营许可。

第六十二条　无从业资格证或者安排无证人员从事城市公共客运驾驶活动的，由城市公共客运管理机构责令改正，对驾驶人员处以五百元以上一千元以下罚款，对经营者处以二千元以上五千元以下罚款；造成重大以上交通责任事故的，吊销许可。

无出租汽车服务监督卡或者安排无服务监督卡人员从事经营活动的，按照前款规定处罚。

第六十三条　城市公共客运驾驶员未随车携带车辆运营证、从业资格证、出租汽车运营许可证件或者服务监督卡的，由城市公共客运管理机构予以警告，并处以二十元以上二百元以下罚款。

第六十四条　城市公共汽电车客运经营者有下列行为之一的，由城市公共客运管理机构责令改正，并对从业人员处以五十元以上二百元以下罚款，对经营者处以一千元以上三千元以下罚款：

(一)车辆不能正常行驶时，未安排乘客免费换乘同线路同方向车辆或者后续车辆从业人员拒载的，拒绝持优惠凭证乘客乘车及其他拒载行为的；

(二)城市公共汽电车甩客、站外上下客、滞站揽客的。

第六十五条　城市公共汽电车遇有抢险救灾和突发事件等特殊情况，不服从当地人民政府指挥调度的，由城市公共客运管理机构对经营者处以一千元以上五千元以下罚款；情节严重的，处以五千元以上一万元以下罚款，并吊销线路经营许可。

第六十六条　出租汽车驾驶员有下列行为之一的，由城市公共客运管理机构责令改正，处以一千元以上二千元以下罚款；情节严重的，处以二千元以上五千元以下罚款；情节特别严重的，可以吊销从业资格证：

(一)未经乘客同意搭载他人乘车、启用待租标志后拒载、主动揽客或者甩客的；

(二)未按照乘客要求或者合理的路线行驶，故意绕行的；

(三)以欺骗、威胁等方式向乘客高额收取费用的；

(四)在运营服务中有其他侵害乘客合法权益行为的。

出租汽车驾驶员利用出租汽车从事违法犯罪活动被依法处理的，城市公共客运管理机构可以吊销其从业资格证。

第六十七条　出租汽车异地运营、异地送达返程时滞留待租的，由城市公共客运管理机构对驾驶员处以二千元以上五千元以下罚款。

第六十八条　未按照规定安装、使用合格计价器的，未使用出租汽车专用发票的，由城市公共客运管理机构责令改正，对驾驶员处以五百元以上一千元以下罚款；对经营者处以一千元以上三千元以下罚款。

擅自改动计价器或者拆卸计价器铅封导致计价器失准的，对相关责任人处以二千元以上五千元以下罚款；情节严重的，可以并处吊销许可。

第六十九条　城市公共客运经营者和从业人员已经不具备经营许可条件的，由城市公共客运管理机构责令限期改正；逾期未改正的，由原许可机关吊销许可。

第七十条　利用运营车辆设置广告不符合国家法律、法规规定和服务规范的，由城市公共客运管理机构责令限期改正；逾期不改的，责令停止运营，直至改正。

第七十一条　城市公共客运管理机构工作人员有下列行为之一的，由有关部门依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

(一)未按照法定的条件、程序和期限实施行政许可的；

(二)参与或者变相参与城市公共客运经营的；

(三)未及时查处违法行为的；

(四)未按照规定处理投诉的；

(五)违法扣留城市公共客运车辆或者有关证件的；

(六)收受、索取他人财物或者以其他方式非法谋取利益的；

(七)未按照法律、法规规定实施行政处罚的。

第七章　附　　则

第七十二条　镇(乡)人民政府所在地公共客运依照本条例管理。

城市公共汽电车客运线路延伸到城市外的，应当按照道路运输有关规定取得许可。城外区域的运营，按照道路运输有关规定监督管理。

轨道车等其他公共客运另行规定。

第七十三条　本条例自2010年3月1日起施行。



　　摘要: 公众参与依托于民主理论，建立在人民主权的现代民主逻辑之上。中国宪法从人民主权、人权保障、公共利益保护以及民主监督原则四个维度，肯定了公众参与在行政决策程序中的合法性和必要性。虽然当前在中国已经形成在宪法之下的地方政府规章以及部分法律的专门条款共同构筑的法律体系，但是立法实践及其效果存在立法层次不完整和立法位阶不足等问题。今后立法应着重于构建国家层面的统一法律，并应围绕明确公众参与主体、创新公众参与方式、规范参与效力制度和明确公众参与的保障制度四方面原则展开建构。
关键词: 公众参与 行政决策 理论脉络 宪法基础 立法



社会公众对行政活动，尤其是对政府行政决策活动的参与被视为现代民主政治的重要标志。行政决策领域的“参与性政策分析”（participatory policy analysis），一系为弥补传统政策科学实证论之不足而设；二系出于利益多元之考量，主张政策分析家及从事决策规划的行政机关和工作人员，应于政策制定时尊重民意并给予利害关系人（policy stakeholders）陈述意见的机会，以期降低决策造成的利益冲突等政策风险和法律风险，促使决策者在平衡利害各关系人的权益下确定最优决策方案。如有论者所言，行政程序作为行政机关行使行政权力、作出影响相对人权利义务的行政决定的活动，应在相对人的参与下完成，而非由行政机关自行实施。此正可谓民主行政与专制之区别。[1](P190)而美国学者阿尔蒙德则认为，在国家政治结构的政策制定和议决过程等“输入系统”中没有或者仅有微弱影响力、即那些只能无奈作为政策“输出系统”的受众而存在之民众，或可称之为“地域民”或“臣民”，然却决非“公民”。[2]将上述论点引申至行政决策领域：社会公众作为承担决策后果之受众，如果对于影响自身命运的决策事项居然不能发表意见，那么社会公众不过是行政管理中的客体，只能被动接受行政权安排——基于宪法的人民主权原则，人民的政治参与权居然就这样被架空，这显然不符合“民主过程的本质就是参与决策”、[2](P10、219)民主的本质在于协商而非投票[3](P1)[4](P57-50)等现代民主政治理论，而被排斥于决策程序之外的社会受众亦易于对产生该结果的决策程序和决策结果形成不信任及不公正之评价。因之，社会公众有否参与行政决策程序以及参与的广度和深度，遽尔成为判断现代行政决策程序是否公开、公平、公正的重要基准。
一、公众参与的理论脉络

　　国家的公共性决定公民可以参与社会管理与事务,公民与民主宪政共生共存。公众参与作为政治实践和理论形态，与民主制度密切相关，是伴随民主政治形态的发展和民主理论的进步而发展演变的理论形态,“宪法的核心目标是为一个运转良好的民主秩序创造前提，在这个民主秩序中，公民能够真正实现自我管理(self-government)”。[5](P5)大体而言，这种对于自我管理的诉求在民主理论领域，根据赫尔德的区分，虽有民主的四种古典模式（即古代雅典的古典民主、共和主义民主、自由主义民主和马克思主义民主）和20世纪民主的四种模式（即精英民主、多元主义民主、合法型民主和参与型民主）之分，[6](P5)然而现代以来，则演变为两个理论流派，即自由主义倾向的代议制民主和共和主义倾向的代议制民主。

　　古希腊雅典城邦民主强调国家的公共性即正义，正义即国家权力共同分享，国家事务共同参与，允许尽可能多的公民积极参与社会事务和法律活动。如公元前5世纪伯利克利在阵亡将士国葬典礼上关于雅典共和精神慷慨激昂的演讲所描绘的：“‘政权是在全体公民手中，而不是在少数人手中’，政治生活自由而公开，由公民们而不是由官员决定城邦的政策……‘每个公民在许多生活方面能够独立自主’”[7](P171)。这样一种公民价值在雅典城邦公共生活中的直观表达，就是雅典人不受任何个人或集团反复无常的意志统治而只接受法律之统治；在自由民范畴内无论贫富人人均享有言论自由和参与政治事务之权利；重大问题须经全体公民辩论议决，个人意志有机会介入到影响决策的过程。[8](P172)这样一种民主类型遽尔成为直接参与型民主的典范。

而古希腊雅典城邦的直接参与型民主消亡之后，政治参与成为特权阶层的特权，普通民众参与国家事务的权利被剥夺。文艺复兴以来资本主义兴起和以自由、平等为口号的启蒙运动的发展，推动争取普遍参与权（普选权）的斗争。随着资产阶级民主参与权的不断扩大，西方资本主义国家相继建立代议制政府。代议制民主政治形态在西方的建立过程，其实质就是民众获得政治参与权的过程。于公众而言，这种参与集中在对代议制代表——议员的选举上，即通过公众选出的代表而非由公众自己亲自参加公共政策的制定和执行，因而这种参与本质上是间接参与。19世纪英国著名法学家约翰•斯图尔特•密尔在《代议制政府》中集中阐述了代议制政府理论。密尔认为，虽然纯粹的民主观念系指“有平等的代表权的全体人民治理的全民政府”，但是“纯粹的民主制”即类似于古希腊雅典城邦那样的直接民主并不现实，尤其是当“选民扩大到全部人口，它就更加不正确了……”，因而密尔认为代议制是更为理想的民主类型。[9](P37-55)随着资本主义的发展，代议制民主获得普遍赞同并渐居主流地位。

　　但是19世纪末20世纪初随着资本主义由自由资本主义向垄断资本主义的过渡，伴随着行政权对议会权（立法权）的挤压，代议制民主逐渐走向精英民主政治，或曰“行政集权民主制”。[10](P1-5)社会由政治精英治理，普通民众被排斥在政府决策过程之外——于是议会制民主的局限性和虚伪性遽尔暴露出来。20世纪60年代后期，西方发达资本主义国家爆发的大规模群众运动对传统选举制度提出批判，认为民主被局限于周期性选举不仅不是民主程序的全部，亦未能体现民主的实质，公众还必须拥有自身的决定权：“法律体制的一个目标就是，不仅通过允许满足人们的偏好来确保自治的实现，而且更根本的是应该在偏好形成的过程中确保自治的实现”，[5](P189)这一诉求的一个直观反映就是，主张扩大公民的政治参与，在公众直接参与公共事务和公共管理中构建参与型民主的政治新形态。[10](P18)“参与”因而开始成为英语世界中十分流行的政治词汇，[11](P1)其核心理念就是“凡生活受到某项决策影响的人，都应该参加这些决策的制定过程。”[12](P161)

　　参与式民主理论主张：建立一个民主政府的必要条件是建立一个参与型社会。应让公民政府取代专家政府，以此彰显民主理论是一个重视讨论、判断、具有广阔视野的理论。[13](P262)

　　持续性的政治协商和民主参与，成为解决社会多元性与公开性冲突的路径选择之一。

　　20世纪后期兴起的协商民主理论，以哲学家尤尔根•哈贝马斯（Jurgen Habermas）和政治理论家约翰•罗尔斯（John Rawls）为主要代表，分别就协商民主理论具有的程序性与实质性展开阐述，进一步充实了参与式民主理论。哈贝马斯的协商民主理论建立在交往行为理论基础之上，强调协商民主过程必须基于法律而展开。“商谈原则要能够通过法律媒介而获得民主原则的形式，只有当商谈原则和法律媒介彼此交叠，并形成一个使私人自主和公共自主建立起互为前提关系的权利体系。”[14](P156)罗尔斯则认为协商民主系自由宪政主义的核心，是良好的宪政民主秩序。[15](P9)但是，两位学者皆非主张纯然的程序性与实质性。他们认为协商民主的程序性与实质性原则，皆不能宣称具有优先性，两者皆各有其优劣。程序正义和实质正义二者究竟孰优孰劣，虽然未能够亦不可能完全实现理论上的盖棺定论，但是这样的探讨直接促成参与式民主理论与实践的进一步发展，尤其在参与的主体、参与的阶段、参与的程序、参与的事项范围等全方位领域，都引导当代社会政治生活逐步从精英民主走向大众民主。

　　这样的理论潮流在政府行政管理层面的一个反映，就政府运作层面而言，就是民主政治实践被认为必须建立在“人民同意的政府”(consent of the governed)、有见识的公众 (informed citizenry)及有效的公众参与系统 (an effective system of public participation)三个必要条件之上。[16](P157-159)一方面，从民主政治的内涵来说，公众参与行政决策是民众或社会团体基于“主权在民”的认知，对于政府行动及政策，通过获得充分信息，进行有效的协商、沟通、反馈，参与行政决策的实践。公众可以从参与的过程中掌握丰富信息并培养公共精神。另一方面，从公共政策的有效性与合法性角度而言，行政机关通过在决策过程中引入公众参与，可以与民众实现良性互动并赢得民众信任及支持，为行政机关的决策行为本身提供合法性基础。而无论从民主政治的内涵还是公共政策形成的过程来看，公民参与都不仅仅局限于简单的“赞成或反对”的“投票”行为，还应包括对公共事务积极而深入的介入；这种行动的价值不仅局限于消极地维护自身利益，而且还可以积极地创造公共利益；参与的主体范围亦不仅仅限于社会或政治精英，还必须包括普通民众，使民众可以通过参与过程对与己有关的事务产生影响力。这样于国家而言，强调扩大公民有序政治参与能够有效维护国内秩序、提高国际地位，使社会各群体利益能够充分表达、保护、协调和整合；于公众来说，强调扩大公民有序政治参与能够在法律制度和程序上有效保障和改善自身的经济利益和福利、提高社会地位并增加发展机会。

　　一言以蔽之,公众参与究其理论脉络而言,体现出民主理论由自由主义倾向的代议制民主,向共和主义倾向的参与式民主发展之轨迹。从理论价值、功能等角度而言，参与式民主并不能替代代议制民主，但是参与式民主理论与实践的出笼系基于代议制民主已经在西方陷入困境之事实，因而从一定意义上说，在西方，参与式民主可谓对代议制民主之修正和补充。然而在我国，路径的方向却恰恰相反，如有论者所言，“在中国，通过发展参与式民主可以带动代议制民主的健全与发展，这一方向与西方正好相反。”[17](P71)因而准确地说，在我国，参与式民主理论与实践虽在一定程度上系出于对西方民主理论脉络之回应，然而更主要之推进原因，乃出于实用主义之考量。具体到我国行政决策的民主化领域，社会公众主动参与社会事务、维护社会公益之初衷其实很简单，就是为了维权，因而学者李凡称之为“维权式民主”，具有鲜明的转型期中国的特色，学者卢剑锋则将其描述为“是民众就生存权保障的一种低层次要求”。[17](P72)维权式民主虽然被认为是初级形式的公众参与，然其功能在于能够将利益矛盾和对抗情绪随积累的压力，“传导至政治权力和社会舆论的神经末梢，直接或间接地推进了各级政府的回应性机制的建设，拓宽利益诉求渠道，逐步探索制度供给，推进行政决策民主化。”[17](P73)而这样的理论和实践诉求在我国当前社会主义法治实践中的突出表达，就是2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》、2008年国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》、2010年国务院《关于加强法治政府建设的意见》以及十八大报告中关于扩大公民有序政治参与的条款及表述。

　　但是亟需重视的一个问题就是，在行政决策程序领域，公众参与在形式上获得的政策文件支持并不足以在实践层面为公众参与提供有效、稳定、持久的实体法律体系尤其是程序法保障。因而奢谈公众参与的理论和实践必然性，却回避公众参与的制度必然性，难以真正为行政决策程序中的公众参与提供持久的发展动力。因而接下来，我们必须从宪法，法律，国务院行政法规、规章，地方性法规、规章与政府规范性文件等若干角度，厘清建立行政决策程序中的公众参与制度所必需的法律基础以及今后可能的立法方向。

二、中国行政决策中公众参与制度的宪法基础

　　从公众参与的理论沿革可以看出，公众参与依托于民主理论，建立在人民主权的现代民主逻辑之上。人民主权逻辑在行政执法领域的合理延伸，就是行政决策的合法性、科学性、有效性应当有赖于决策程序中公民自由、平等的参与。如美国学者孙斯坦所言，“社会和政府如果允许各种不同意见存在的话,那么他们的表现就会好很多”，“政府要想制定出明智的政策,就应当广泛地听取人民的意见”，[5](P1)或换而言之，我们可以认为，“提供商议民主是宪法的根本目标”。[5](P164-165)上述理论在我国现行宪法之中亦有充分表达。笔者认为，概括而言，当前我国宪法从人民主权、人权保障、公共利益保护以及民主监督原则等四个维度，肯定了公众参与在行政决策程序中的合法性和必要性。

1.人民主权原则。公众参与依托于民主理论，建立在人民主权的现代民主逻辑之上。现代民主政治的基本原则是人民主权，人民通过多种方式行使民主权利。这种理论逻辑在我国宪法中的突出表达，就是《宪法》序言第5自然段以及第2条规定。宪法序言指出，“一九四九年，……建立了中华人民共和国。从此，中国人民掌握了国家的权力，成为国家的主人”。宪法第2条规定“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”上述条文明确肯定了一切权力属于人民（人民主权）、人民代表大会制度（代议制）以及人民有权参与公共事务管理（公众参与）这三个事关我国政体的宪法基本原则，这很显然构成公众参与行政决策在我国宪法上的渊源。此外辅以《宪法》第3条确定的单一制政体和民主集中制的国家机构工作原则，即“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”，充分表明我国民主政治的真实性和全面性，表明民主权利不仅能通过具有代议制特征的人民代表大会行使，而且公民可以在法律规定范围内，拥有参与和管理国家事务的权力。体现在行政决策领域，参与和管理国家事务的权力就是应当通过公民参与的方式使社会权力得以重新分配，体现人民对自身命运的自主权。同时，公众参与的理念也使政府治理的重心，由传统的控制模式转而强调服务与管理，落实民主政治的理念。

由此可见，人民主权原则构成行政决策中公众参与的根本法源。我国宪法第27条第2款规定，“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务”。第41条第1款规定，“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利。对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害”。根据上述两个条款，我们可以明确的一个原则就是：尽管我国宪法并未明确将公众参与列为公民基本权利，但是结合前述人民主权原则以及在此所援引之第27、41条款的相关规定，很显然对政府监督权的行使，其重要形式之一必然包含在行政决策程序中的公众参与。由此可见，人民主权原则构成行政决策中公众参与的根本法源。

　　2.尊重和保障人权原则。2004年宪法修正案第24条规定在宪法第33条增加一款，作为第3款，即“国家尊重和保障人权”，这一修正案在新中国宪法发展史中被视为人权入宪的里程碑。与此同时，我国《宪法》从第33条到第50条总计规定了包括平等权、选举和被选举权等各项政治、经济和人身权利在内的17项公民基本权利，这17项权利基本囊括我国公民社会生活的各个范畴。尊重和保障人权原则和具体权利规范在政府行政执法领域的直观表达，就是要求具体在行政决策的作出和执行等各个环节，都应当尊重公众感受并保障公民权利。

　　行政机关行政决策行为对公众的影响无所不在，尤其当涉及诸如广州番禺垃圾焚烧站项目、广州外地车辆限行措施、厦门PX项目、宁波镇海PX项目、北京地铁票价调整和圆明园铺设防渗膜等重大行政决策时，如何平衡、协调不同公共利益之间以及某一公共利益和具体公民个人的特定权利冲突，如健康权、道路通行权、环境权等之间的冲突，是当前我国在社会发展和经济建设等各个领域都面临的突出问题。因为“所有的权利都是有代价的”，[5](P270)一项权利的背后，必然意味着与此相对应的义务负担。公众对行政决策通常的质疑就是，为了某项权利、权益，甚至是所谓的公益，而不得不承担某项额外义务，这究竟是否合法、合理？如果从法律的角度看待这个问题，在传统行政法领域，当公民权利受到行政侵害时，除行政机关违法或不当可以按照《行政诉讼法》和《行政复议法》等相关规定提出法律救济外，公众的声音大多只有透过媒体舆论，或通过信访投诉等方式，才能引起行政机关重视。一旦发现决策不当需要纠正，不但社会成本难以计量，而且决策不当所造成的损失亦难以弥补。因而引入行政决策前的公众参与程序，以保证决策的合法性、科学性和有效性就极为必要。通过行政决策的公众参与机制，对行政决策行为予以规范，确保决策过程公开透明和公平参与，尊重社会公众和当事人的意见，强化社会监督，促进行政决策的透明化、民主化，约束行政权并防止行政权的滥用，进而获得实质权益公正且合理的保障。也就是说，通过行政决策前公平、公正的程序规范，强化实体的公正性，最终方能落实《宪法》第33条所规定的“国家尊重和保障人权”的要求。因而宪法第33条所规定的尊重和保障人权原则以及宪法第33条到第50条所规定的各项基本权利的实现和保障，必然要求行政决策领域的公众参与制度。

　　3.公共利益保护原则。公共利益是宪法必须维护的重要价值。2004年新修订的宪法第10条第3款、第13条分别规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”。由此可见，我国宪法虽然没有明确规定公共利益是宪法原则,但根据宪法第10条和第13条的“公共利益需要”条款，可认定公共利益原则系宪法原则之一；此外辅以宪法第51条“公民行使权利和自由不得损害国家的、集体的和他人的权利和自由”的规定，也可间接得出公共利益保护具有宪法原则属性的结论。[18]

　　公共利益保护原则结合前述人权保障原则二者共同反映到行政决策程序当中，其延伸要求就是：行政决策应以维护公共利益为依归，在实现国民经济和社会可持续发展、解决社会问题的同时，最大限度满足大多数公众的利益需求，并且避免侵害或不公平地减损少数公众的特殊利益，以实现利益平衡和利益最大化。在民主政治领域，实现利益平衡和利益最大化的最有效渠道显然就是公民有序的政治参与，在利益博弈过程中引入不同利益主体，通过有效参与和协商使行政过程及其结果合法化，[20]这将有助于维持稳定的政治系统。另一方面，在公共政策的决策过程中引进利害关系人，可以有助于更佳的政策与方案的形成，创造出对最大多数人最有利的公共政策，而非仅仅限于少数人的一方之见。经此程序此形成的政策既有合法性、公信力，也可以增进执行力。因而公共利益保护原则可视为行政决策中公众参与的法源之一。

　　4.民主监督原则。我国宪法第27条第2款规定，“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务”。第41条第1款规定，“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利。对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害”。根据上述两个条款，我们可以明确的一个原则就是：尽管我国宪法并未明确将公众参与列为公民基本权利，但是结合前述人民主权原则以及在此所援引之第27、41条款的相关规定，很显然对政府监督权的行使，其重要形式之一必然包含在行政决策程序中的公众参与。因而公众参与行政决策的最后一个宪法渊源可以概括为民主监督原则。

三、当前中国行政决策中公众参与制度立法的现状与根本问题

　　前述理论上的应然性引导，以及我国现行宪法在人民主权、人权保障、公共利益保护和民主监督四个原则范畴之下所提供的实际制度支持，促使我国近年来不但在行政决策领域一直稳步推进有序、有效的公众参与，而且将其作为公共行政改革中的基本政策之一。2004年国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》提出要“建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制”。2008年国务院发布《关于加强市县政府依法行政的决定》，明确要求市县政府“完善重大行政决策听取意见制度，要增强行政决策透明度和公众参与度。”2010年国务院发布的《关于加强法治政府建设的意见》强调指出，要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。上述一系列文件促使行政决策尤其是重大行政决策中的公众参与制度，由此前地方市县政府基层试验的层面，走向全面规范建构之路。笔者认为，当前已有的相关规范体系可概括为两方面层次的立法：